לאחרונה עבר בכנסת "חוק יסוד: ישראל - מדינת הלאום של העם היהודי (פ/1989/20)" - חוק היסוד ה-14 שהתקבל בספר החוקים של מדינת ישראל מאז הקמתה. החוק ידוע בכינוי "חוק הלאום".
אין לשנות חוק יסוד זה אלא בחוק-יסוד שנתקבל ברוב של חברי הכנסת.כלומר: אך ורק רוב של לפחות 61 חברי כנסת
מהו חוק יסוד?
על-פי פסיקת בית המשפט העליון (פסק הדין בעניין ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי; ניתן ב-9.11.1995) - חוקי יסוד נהנים ממעמד-על, הגובר על כל יתר החוקים. משמעות הדבר היא כי חוק רגיל אינו יכול לסתור הוראות של חוק יסוד, אלא בהתאם לפסקאות ההגבלה הקבועות באותו חוק יסוד.
מאפיין נוסף לחוק יסוד הוא השריון שלו, הנקרא "נוקשות". מכוחו של השריון, כאמור בסעיף 11 לחוק הלאום: "אין לשנות חוק יסוד זה אלא בחוק-יסוד שנתקבל ברוב של חברי הכנסת". דהיינו: אך ורק רוב של לפחות 61 חברי כנסת.
המטרה של חוק הלאום - לעגן בחקיקת יסוד את זהותה של מדינת ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי
מהי מטרת העל של חוק הלאום?
עוד בשנת 2011, חברי הכנסת אבי דיכטר וזאב אלקין הגישו לראשונה את הצעת חוק יסוד הלאום במטרה "לעגן בחקיקת יסוד את זהותה של מדינת ישראל כמדינת הלאום של העם היהודי, וכן להוסיף למערך החוקתי סדרת הוראות העוסקות במאפייניה היסודיים של המדינה כמדינה יהודית". מאז הוגשו הצעות נוספות וניסוחים שונים, שכולם התמזגו בסופו של דבר לנוסח שהתקבל ברוב 62 תומכים מול 55 מתנגדים (שלושה חברי כנסת נמנעו).
חוק הלאום מביא תיאורים מדויקים של הדגל וסמל המדינה (מה שאין בחוק הרגיל)
מהם עקרונות החוק?
באופן עקרוני, חוק הלאום מקבע ברמה של חוק יסוד שורה של סמלים ועקרונות בסיסיים של המדינה, אשר עד כה נקבעו "רק" במסגרת חוקים רגילים. כך, למשל:
* סמלי המדינה - עוד בשנת 1949 נחקק "חוק הדגל, הסמל והמנון המדינה (תש"ט-1949)" הקובע בין השאר כי שם המדינה הוא "ישראל" וההמנון הלאומי הוא "התקווה", אם כי חוק הלאום מביא תיאורים מדויקים של הדגל וסמל המדינה (מה שאין בחוק הרגיל).
* קיבוץ גלויות - גם סעיף 5 לחוק הלאום, העוסק ב"קיבוץ גלויות", חוזר באופן תמציתי על עקרונות יסוד המוסדרים כבר בחוק השבות (התש"י-1950) ובחוק האזרחות (התשי"ב-1952). קרי: "המדינה תהא פתוחה לעלייה יהודית ולקיבוץ גלויות".
* חג העצמאות וימי הזיכרון - סעיף 9 לחוק הלאום מזכיר שוב את "חג העצמאות וימי הזיכרון", אשר ממילא קבועים בחוקים הרלוונטיים מאז הקמת המדינה. וכמובא בהצעת החוק: "מוצע לעגן ימים אלה בחקיקת יסוד נוכח מעמדם כמרכיב יסודי בזהותה של המדינה כמדינת הלאום של העם היהודי".
* ימי שבתון - "ימי שבתון" הקבועים בסעיף 10 לחוק הלאום אינם שונים כהוא זה מאלה המוסדרים בסעיף 18א לפקודת סדרי השלטון והמשפט (התש"ח-1948). כמו בעבר: "למי שאינם יהודים זכות לקיים את ימי המנוחה בשבתם ובחגיהם".
* ירושלים בירת ישראל - באותה מידה, על אף ש"חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל" נחקק כבר בשנת 1980, יוזמי חוק הלאום מצאו לנכון לשוב ולהכריז גם כאן על אותו הדבר, מילה במילה: "ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת ישראל".
* לוח השנה הרשמי - סעיף 8 לחוק הלאום קובע: "הלוח העברי הוא לוח רשמי של המדינה ולצידו ישמש הלוח הלועזי כלוח רשמי". כלומר, למדינת ישראל יש עכשיו שני לוחות שנה רשמיים: עברי ולועזי, אך אין קביעה מפורשת מי גובר על מי. הידעתם כי בשנת 1998 נחקק "חוק השימוש בתאריך העברי (תשנ"ח-1998)"? לעומת זאת, סעיף 3 לחוק הפרשנות (תשמ"א-1981), מגדיר "'שנה' ו-'חודש' - לפי הלוח הגריגוריאני, ואם צוינה תחילת תקופתם או סופה לפי הלוח העברי בלבד לפי הלוח העברי". דומה שגם כאן רצה המחוקק "לצאת בסדר" עם כולם, להכריז בקול גדול על "מעמדו של הלוח העברי כלוח רשמי במדינה, בהיותו אחד הביטויים התרבותיים הייחודיים של העם היהודי ומורשתו ההיסטורית", אך מבלי לשנות דבר הלכה למעשה.
חלק ניכר מחוק הלאום נועד בעיקר לצורך הצהרתי
מהם החידושים בחוק הלאום?
נמצא כי חלק ניכר מחוק הלאום נועד בעיקר לצורך הצהרתי, כאמור בהצעת החוק: "לעגן בחקיקת יסוד" עניינים מרכזיים, העומדים בבסיס היות מדינת ישראל מדינת הלאום של העם היהודי. יחד עם זאת, לצד הסעיפים ה"הצהרתיים" יש גם מספר חידושים:
מוצע לקבוע כי עברית היא שפת המדינה, וכך לתת ביטוי למרכזיות השפה באופייה של המדינה
1. שפה
סעיף 4 קובע, כי "עברית היא שפת המדינה" ונאמר גם כי "לשפה הערבית מעמד מיוחד במדינה".
עד כה, נושא שפת המדינה הוסדר בסימן 82 ל"דבר המלך במועצה על ארץ־ישראל, 1922 עד 1947", אשר העניק לשתי השפות, עברית וערבית, מעמד של שפות רשמיות במדינה.
על-פי דברי ההסבר להצעת חוק הלאום: "בפועל, הן בחקיקה והן בפסיקה, מוענק לשפה העברית מעמד של בכורה. לכן מוצע לקבוע כי עברית היא שפת המדינה, וכך לתת ביטוי למרכזיות השפה באופייה של המדינה כמדינת הלאום של העם היהודי ולחשיבות המיוחסת לתחיית הלשון העברית במפעל הציוני מתחילתו".
בדברי ההסבר להצעת החוק, נכתב כי לצד מתן עדיפות לשפה העברית, מוצע לעגן בחוק היסוד את המעמד המיוחד המוקנה במדינה לשפה הערבית
מה בנוגע ל"מעמד מיוחד" שניתן לשפה הערבית?
החוק קובע כי למרות "מעמד של בכורה" המוענק עתה לשפה העברית - "אין באמור בסעיף זה כדי לפגוע במעמד שניתן בפועל לשפה הערבית לפני תחילתו של חוק-יסוד זה". אולם, כפי שראינו, השפה הערבית נהנתה עד כה ממעמד של שפה רשמית במדינה. לכן, אם הסעיף הנדון בחוק הלאום אינו פוגע במעמד זה, מה השתנה?!
בדברי ההסבר להצעת החוק, נכתב כי לצד מתן עדיפות לשפה העברית, "מוצע לעגן בחוק היסוד את המעמד המיוחד המוקנה במדינה לשפה הערבית, ואף להדגיש כי אין בחוק היסוד כדי לפגוע במעמד המוענק בפועל לשפה הערבית כיום".
אם כך, נדמה כי בנוגע לסוגיית שפת המדינה, ניסה המחוקק ללכת בין הטיפות ובפועל "לדבר בשתי שפות". המחוקק דחה לזמן אחר את ההתמודדות עם הבעייתיות הנ"ל, כאמור בסעיף קטן 4(ב): "הסדרת השימוש בשפה הערבית במוסדות ממלכתיים או בפניהם תהיה בחוק". כלומר, דיה לצרה בשעתה - מפני שהדבר המעניין כרגע הוא קביעת מעמד מועדף לשפה העברית. ודוק: הסדרת השימוש בשפה הערבית תהיה ב"חוק", ולא - בחוק יסוד.
המדינה תפעל בתפוצות לשימור הזיקה בין המדינה ובין בני העם היהודי
2. הקשר עם העם היהודי
גם סעיף 6 לחוק הלאום, בדבר "הקשר עם העם היהודי" - לוחץ על כל הכפתורים הנכונים; ומדבר ברגש על כך ש"המדינה תשקוד על הבטחת שלומם של בני העם היהודי ושל אזרחיה הנתונים בצרה ובשביה בשל יהדותם או בשל אזרחותם".
בנוסף, "המדינה תפעל בתפוצות לשימור הזיקה בין המדינה ובין בני העם היהודי"; ובמקביל - "תפעל לשימור המורשת התרבותית, ההיסטורית והדתית של העם היהודי בקרב יהדות התפוצות". דברים חשובים, שללא ספק ראויים להיכלל בחוק יסוד מעין זה.
אם כך, היכן טמון העוקץ של החוק? התשובה נמצאת בהתייחסות חוק הלאום למחלוקת הגדולה, החוצה את העם יותר מכל נושא אחר היום: הקשר בין עם ישראל - לארץ ישראל.
סעיף 7 לחוק היסוד דן בהתיישבות יהודית - הכוונה: אפילו בחלקי ארץ ישראל אשר אינם כלולים כיום בתוך גבולות המדינה. אם כך, לא בכדי סעיף זה עורר את המספר הגדול ביותר של הסתייגויות לחוק
3. הקשר בין עם ישראל לארץ ישראל
סעיף 1 לחוק היסוד קובע, כי "ארץ ישראל היא מולדתו ההיסטורית של העם היהודי, שבה קמה מדינת ישראל"; וכי "מדינת ישראל היא מדינת הלאום של העם היהודי, שבה הוא מממש את זכותו הטבעית, התרבותית, הדתית וההיסטורית להגדרה עצמית".
סעיף קטן (ג) שם מוסיף מסר פוליטי ברור: "מימוש הזכות להגדרה עצמית לאומית במדינת ישראל ייחודי לעם היהודי". כלומר, מדינת ישראל הינה הבית הלאומי של העם היהודי ולא של אף עם אחר. יתרה מזאת, הקמת המדינה "בארץ ישראל", מבלי להגדיר את גבולותיה הרשמיים של אותה ארץ, הינה מימוש זכות יסודית המבוססת, בין השאר, הן היסטורית והן דתית.
יוזכר, כי דברים אלה מוצהרים כבר במגילת העצמאות של מדינת ישראל, שם נקבע כי "בארץ-ישראל קם העם היהודי, בה עוצבה דמותו הרוחנית, הדתית והמדינית... זוהי זכותו הטבעית של העם היהודי לחיות ככל עם ועם עומד ברשות עצמו במדינתו הריבונית".
אם נקרא הוראות אלה יחד עם סעיף 7 לחוק היסוד, הדן ב"התיישבות יהודית" - ניווכח בתוצאה הרת משמעות ומרחיקת לכת. הסעיף האמור קובע: "המדינה רואה בפיתוח התיישבות יהודית ערך לאומי, ותפעל על מנת לעודד ולקדם הקמה וביסוס שלה". גם כאן אין הגדרה להיקף אותה "התיישבות" - ולו כדי להגביל אותה אל תוך גבולות המדינה עצמה.
רוצה לומר: "התיישבות", משמע לכאורה: אפילו בחלקי ארץ ישראל אשר אינם כלולים כיום בתוך גבולות המדינה. אם כך, לא בכדי סעיף זה עורר את המספר הגדול ביותר של הסתייגויות לחוק.
למרבה ההפתעה, הנוסח דלעיל לסעיף 7 בעניין "התיישבות יהודית" סוכם דווקא בתור פשרה בין ראש הממשלה בנימין נתניהו ויושב ראש הבית היהודי נפתלי בנט. מלכתחילה, סעיף 7 נשא את הכותרת "שימור מורשת", כאשר סעיף קטן 7(ב) קבע: "המדינה רשאית לאפשר לקהילה, לרבות בני דת אחת או בני לאום אחד, לקיים התיישבות קהילתית נפרדת". נוכח התנגדותו העזה של היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט, שונה הנוסח - ונסללה הדרך להבאת החוק לאישור בקריאה שניה ושלישית.
נראה, כי עם חקיקת חוק הלאום, "התיישבות יהודית" הופכת לזכות חוקתית המעוגנת בחוק יסוד, שאין לשלול אותה, אלא בחוק יסוד אחד
מהן ההשלכות הצפויות לסעיף "התיישבות יהודית" בפרט ולחוק הלאום בכלל?
כפי שציינו לעיל, העקרונות המעוגנים בחוק יסוד זה זוכים למעמד-על, שאסור לסתור בדרך של חוק רגיל. נשאלת השאלה האם יש באותו סעיף 7 קצרצר - כדי לסכל תכנית פינוי עתידית?
בשנת 2005 התקבל חוק יישום תוכנית ההתנתקות (התשס"ה-2005) - שעל פיו בוצע הפינוי של גוש קטיף וצפון השומרון. בית המשפט העליון דחה אז את שלל הטענות שהוטחו נגד החוק, מכל כיוון. אבל כיום, כאשר נקבע בחוק יסוד כי "המדינה רואה בפיתוח התיישבות יהודית ערך לאומי, ותפעל על מנת לעודד ולקדם הקמה וביסוס שלה", לא מן הנמנע שמהלך דומה לתכנית ההתנתקות ייתקל מעתה בטענה כי המהלך נוגד "ערך לאומי".
והנה, כבר בבג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה ואח' נגד כנסת ישראל ואח', סבר כב' השופט אדמונד לוי ז"ל בדעת מיעוט "שבחינתם של חוק ההתנתקות והחלטת הממשלה מחודש יוני 2004, צריכה להתחיל בשאלה אם הם עולים בקנה אחד עם זכותו של העם היהודי לעלות לארץ ישראל ולהתיישב בה... לאחר שנמצא כי לאותה זכות של עלייה והתיישבות בארץ ישראל יש כיום עיגון חוקתי, דרוש היה לשלילתה 'אקט מכונן' (חוק יסוד), ולא כך נהגו המשיבים".
אמור מעתה - עם חקיקת חוק הלאום, "התיישבות יהודית" הופכת לזכות חוקתית המעוגנת בחוק יסוד, שאין לשלול אותה, אלא בחוק יסוד אחר. האמנם כך? ימים יגידו...
* עו"ד עמוס פריד מתמחה במשפט חוקתי ומנהלי, בתחום הפלילי ובליטיגציה אזרחית.
** שתתפה בהכנת הכתבה - יערית טרבלסי, כתבת זאפ משפטי
