אחד הנושאים המרכזיים שעלו במהלך מערכת הבחירות האחרונות לכנסת (2019) היה קידום תיקון חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תשי"א-1951) או חקיקת "החוק הצרפתי" - חוק שיעניק חסינות לראש הממשלה וימנע העמדתו לדין, אם וכאשר לאחר שימוע יוחלט להגיש נגדו כתב אישום. החוק קיבל את הכינוי "חוק נתניהו".
כאשר מדברים על "החוק הצרפתי", הכוונה לסעיפים בחוקה הצרפתית מ-1958, שבתנאים מסוימים מעניקים לנשיא צרפת חסינות, מפני העמדה לדין פלילי בתקופת כהונתו כנשיא
מהו החוק הצרפתי?
כאשר מדברים על "החוק הצרפתי", הכוונה לסעיפים בחוקה הצרפתית מ-1958, שבתנאים מסוימים מעניקים לנשיא צרפת חסינות, מפני העמדה לדין פלילי בתקופת כהונתו כנשיא, או מאפשרים לפרלמנט להקים בית דין מיוחד שיחליט האם להעמיד את הנשיא לדין.
חשוב לזכור כי ההסדר ב"חוק הצרפתי" הוא חלק מהסדר חוקתי כולל, שבמסגרתו גם מוגבלת תקופת כהונת הנשיא לשתי קדנציות בלבד. הרציונל בהסדר הצרפתי הוא שמי שעוסק בניהול ענייני המדינה, עניינים שהם בעלי חשיבות כה רבה, לא יהיה חשוף להעמדה לדין פלילי כל עוד הוא מכהן. זאת, כדי לאפשר לו לעסוק בענייני המדינה.
הדבר נובע מתוך ההבנה כי כל מי שעומד לדין, מקדיש את עיקר זמנו, מרצו והאנרגיות שלו לעניין הגנתו המשפטית. בצרפת לנשיא יש שתי כהונות. לא יותר. לכן, לא ייתכן מצב שבו הוא יקבל מילוט מוחלט מפני הדין, גם אם בתקופת כהונתו יתעורר נגדו חשד פלילי. במקרה זה, כל העניין המשפטי יושהה עד שתסתיים הכהונה.
כך היה עם נשיא צרפת לשעבר ז'אק שיראק, שבזכות הגנת החוק כיהן למרות החשדות הפליליים הרבים שהיו נגדו. לקראת סיום כהונתו, שיראק אף ניסה להעביר חוק שיעניק לו חסינות לכל החיים. הדבר לא ממש עזר לו, מאחר שחודש לאחר שסיים את תפקידו, פתחה המשטרה בחקירה, שבסופה (בדצמבר 2011) החליט ביהמ"ש לגזור עליו שנתיים מאסר בעבירות של מרמה והפרת אמונים.
בשנת 2005 תוקן החוק ונקבע הסדר הפוך. ע"פ התיקון, לחברי הכנסת אין חסינות אוטומטית
חוק החסינות בישראל
עד שנת 2005, קבע החוק בישראל כי לכל חברי הכנסת יש חסינות "אוטומטית", שאותה ניתן היה להסיר על פי בקשה של היועץ המשפטי לממשלה, עם רוב מיוחד של חברי הכנסת, בהחלטה של ועדת הכנסת, באישור רוב חברי הכנסת במליאת הכנסת.
בשנת 2005 תוקן החוק ונקבע הסדר הפוך. ע"פ התיקון, לחברי הכנסת אין חסינות אוטומטית. כל חבר כנסת שיהיה מעוניין בחסינות, יוכל לבקש מהכנסת להחיל אותה עליו, בתנאים שנקבעו בחוק.
1. העבירה שבה הוא מואשם נעברה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר כנסת;
2. כתב האישום הוגש שלא בתום לב או תוך הפליה;
3. התקיימו כל אלה: הכנסת או מי שמוסמך בה לכך קיימו הליכים או נקטו אמצעים, לפי הדינים והכללים הנהוגים בכנסת נגד חבר הכנסת, בשל המעשה המהווה עבירה לפי כתב האישום, העבירה בוצעה במשכן הכנסת במסגרת פעילות הכנסת או ועדה מוועדותיה, ואי ניהול הליך פלילי, בהתחשב בחומרת העבירה, מהותה או נסיבותיה לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי;
4. ייגרם נזק של ממש בשל ניהול ההליך הפלילי, לתפקוד הכנסת או ועדה מוועדותיה או לייצוג ציבור הבוחרים, ואי ניהול הליך כאמור, בהתחשב בחומרת העבירה, מהותה או נסיבותיה, לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי.
מטרת תיקון חוק החסינות, שעליו מדברים בימים אלה, היא להחזיר את החוק לקדמותו (כלומר, למצב שהיה עד שנת 2005). כלומר, להחזיר את החוק למצב שבו לחברי הכנסת יש חסינות אוטומטית
מה השינוי המבוקש ב"חוק נתניהו"?
מטרת תיקון חוק החסינות, שעליו מדברים בימים אלה, היא להחזיר את החוק לקדמותו (כלומר, למצב שהיה עד שנת 2005). כלומר, להחזיר את החוק למצב שבו לחברי הכנסת יש חסינות אוטומטית. כדי להסיר אותה, צריך לקיים תהליך אקטיבי ולהביא את העניין להצבעת רוב חברי הכנסת. במקרה כזה, אם לקואליציה יש רוב, לא תוסר החסינות.
לצד החקיקה, מקבלת הכנסת גם החלטות שהן בעלות אופי מנהלי - שיפוטי. כך, למשל: ההחלטה בעניין הסרת חסינות או הטלת חסינות. בהחלטות מסוג זה, ההתערבות של בית המשפט יותר משמעותית ופחות מרוסנת
מה ההבדל בין החוק הצרפתי לחוק החסינות?
ההבדל העיקרי בין השניים נעוץ למעשה בכוחו של ביהמ"ש להתערב/לבטל את החלטת הכנסת.
הכנסת מקבלת סוגים שונים של החלטות. בתוך כך, יכול בית המשפט להתערב בהחלטות שונות של הכנסת:
* חקיקה: הכנסת מחוקקת חוקים. זהו תפקידה המרכזי. בית המשפט העליון, שיכול להתערב בחקיקה, עושה זאת בצורה מאוד מרוסנת. הריסון השיפוטי במקרה כזה הוא גבוה. רק במקרים נדירים, שבהם יש פגיעה קשה בזכויות אדם בסיסיות או בהסדרים חוקתיים בסיסיים, עשוי בג"צ להתערב בחקיקה של הכנסת.
* עניינים מנהליים מעין שיפוטיים: לצד החקיקה, מקבלת הכנסת גם החלטות שהן בעלות אופי מנהלי - שיפוטי. כך, למשל: ההחלטה בעניין הסרת חסינות או הטלת חסינות. בהחלטות מסוג זה, ההתערבות של בית המשפט יותר משמעותית ופחות מרוסנת.
ניתן לומר כי תיקון חוק החסינות מחייב שני שלבים: השלב הראשון הוא תיקון החוק; והשלב השני הוא השלב שבו יחליטו חברי הכנסת אם להסיר את החסינות או לא להסירה
תיקון חוק החסינות
באופן כללי, ניתן לומר כי תיקון חוק החסינות מחייב שני שלבים: השלב הראשון הוא תיקון החוק; והשלב השני הוא השלב שבו יחליטו חברי הכנסת אם להסיר את החסינות או לא להסירה.
חשוב לציין, כי יש הטוענים שראש הממשלה אף לא צריך לתקן את חוק החסינות, אלא עליו לפנות בבקשה פשוטה לכנסת, להחיל עליו חסינות, בהתאם למצב המשפטי הקיים כיום ולתנאים האמורים בחוק. במקרה זה, החלת החסינות מחייבת הליך אחד: פנייה של נתניהו לכנסת, כדי שתקבל החלטה להחיל עליו חסינות.
הבעיה של נתניהו עם שני ההסדרים האלה, היא כי בשני המקרים, עשוי בג"ץ להתערב בהחלטת הכנסת ולבטלה, ובכך למנוע את החסינות. מכאן עולה כי גם אם יתוקן חוק החסינות - קבלת החלטה שלא להסיר את החסינות, שאין ביסודה טעמים מספיק טובים, עשויה להיתקל בביקורת שיפוטית ובהתערבות שיפוטית.
החוק הצרפתי: לעומת זאת, הכנסת תיקון חקיקתי, כדוגמת החוק הצרפתי, מקשה על התערבות שיפוטית מצד ביהמ"ש העליון, אם כי גם במקרה כזה אי אפשר להתנבא בנוגע לכך שבג"צ יימנע מלהתערב.
עבור נתניהו, החוק הצרפתי עשוי להעניק הגנה טובה יותר, במיוחד אם החקיקה תיעשה על דרך תיקון של "חוק יסוד: הממשלה", המהווה חקיקת יסוד
שני הסדרים, נתניהו אחד
אם מסתכלים על שני ההסדרים האלה, ניתן לומר שבהסדר של חוק החסינות, נתניהו יהיה "בידיים" של חברי הכנסת בכל רגע נתון. לכן, יהיה סחיט לאורך זמן. ראשית, הוא יהיה תלוי בחסדי חברי הכנסת, כדי שיצביעו על החוק לתיקון חוק החסינות, ולאחר מכן יהיה תלוי בהם, שלא יסירו את חסינותו. המשמעות היא שהוא יצטרך "לשלם" קודם כל בהסכם הקואליציוני כדי שיחוקקו; ולאחר מכן, במבחן ההצבעה על אי הסרת החסינות.
עבור נתניהו, החוק הצרפתי עשוי להעניק הגנה טובה יותר, במיוחד אם החקיקה תיעשה על דרך תיקון של "חוק יסוד: הממשלה", המהווה חקיקת יסוד, שלגביה עולה שאלה מקדימה בדבר עצם היכולת של התערבות שיפוטית.
בהסדר שהוא גם על רקע פרסונלי וגם רטרואקטיבי, יש פגם כפול - הן פגם שנובע מחקיקה פרסונלית והן פגם שנובע מתחולה רטרואקטיבית
היכן טמונה הבעיה?
הבעייתיות המהותית ביותר בשתי האפשרויות היא ההקשר הפרסונלי: החוק הצרפתי, שהוא כאמור חלק מחוקת צרפת, חוקק לפני שעמד על הפרק עניין של נשיא כזה או אחר. כך גם חוק החסינות בישראל, לפני שנת 2005, לא היה פרסונלי.
כיום מדובר בחוק שהוא גם פרסונלי וגם רטרואקטיבי, משום שהליכי החקירה נגד נתניהו החלו וגם הסתיימו. יש החלטה עקרונית של היועץ המשפטי לממשלה, בכפוף לשימוע, על העמדה לדין.
בהסדר שהוא גם על רקע פרסונלי וגם רטרואקטיבי, יש פגם כפול - הן פגם שנובע מחקיקה פרסונלית והן פגם שנובע מתחולה רטרואקטיבית. אלה דברים בלתי מקובלים ש"לא ייעשו" (כמאמר הביטוי באנגלית: it's not done). הסדר כזה חשוף לביקורת שיפוטית משמעותית.
אם נתניהו לא יימנע משימוש בכוח הפוליטי, לצרכיו הפרטיים, או שגורם אחר ימנע שימוש כזה - יש היתכנות להעברת חקיקה כזו
"דברים שלא ייעשו..." - אם כך, איך בכל זאת הדבר קורה?
הדבר קורה בגלל הכוח הפוליטי. לנתניהו יש רוב בכנסת. אם נתניהו לא יימנע משימוש בכוח הפוליטי, לצרכיו הפרטיים, או שגורם אחר ימנע שימוש כזה - יש היתכנות להעברת חקיקה כזו. השאלה הגדולה היא מה יקרה כשהעניין יגיע למבחן בית המשפט: האם בג"צ יכוף את ראשו בפני רצון הרוב או שיכריע כי שלטון החוק גובר?!
ניתן לומר, כי הנושא האמיתי העומד על הפרק בנסיבות אלה, הוא מאבק קשה ומסוכן בין שלטון החוק לבין שלטון הרוב
משמעות "חוק נתניהו"
ניתן לומר, כי הנושא האמיתי העומד על הפרק בנסיבות אלה, הוא מאבק קשה ומסוכן בין שלטון החוק לבין שלטון הרוב: במשטר דמוקרטי שלטון החוק עומד מעל כולם. זוהי הנורמה העליונה. כולם כפופים לחוק, כולל ראשי המדינה. כוח פוליטי אינו אמור לשמש לשם מתן הטבה אישית ובלתי שוויונית לבעל הכוח.
במשטר דמוקרטי, גם כוחו של הרוב מוגבל. גם הרוב אינו יכול לעשות כל מה שעולה בדעתו. כוחו של הרוב מוגבל בחקיקה עליונה שנקראת בדרך כלל "חוקה", שמטרתה להגביל את כוחו של הרוב, מפני פגיעה קשה בזכויות יסוד של האדם ומפני התנהגות שרירותית, המסכנת את יסודות המשטר הדמוקרטי.
החוקה היא מסמך משפטי שאינו ניתן לשינוי, אלא בנסיבות מיוחדות של הסכמה רחבה וכללית. הסכמה שאינה ביטוי לרוב פוליטי מוגבל, אלא הסכמה רחבה בהרבה. מקובל לראות בחוקי היסוד מעין בסיס לחוקה ישראלית, אך מדובר בחוקה רעועה, מאחר שהיא ניתנת לשינוי ברוב מזדמן של חברי הכנסת.
המסמך היחיד שבאמת ראוי היה להיקרא בסיס החוקה הישראלית הוא הכרזת העצמאות - המסמך שמכוחו קמה המדינה, שמעגן את עיקרי עקרונותיה היסודיים ביותר, לגביו יש הסכמה מוחלטת. עד כה, נמנע בית המשפט העליון מלהכיר בהכרזת העצמאות כאבן יסוד חוקתית של המדינה. יש הסוברים שייתכן כי מדובר בטעות החמורה ביותר, מבחינת חיוניות ההגנה על המשטר הדמוקרטי הישראלי.
לסיכום: כשמדברים כיום על תיקון חוק החסינות או על החוק הצרפתי מדברים למעשה על "חוק נתניהו". המטרה בהצעות לחוקק חוקים אלה היא מטרה אחת ברורה: למנוע את העמדתו לדין פלילי של ראש הממשלה בנימין נתניהו.
ד"ר רענן הר זהב הוא עורך דין, מתמחה במשפט חוקתי ומנהלי.
