בעקבות כתב האישום: האם הנשיא יכול להטיל על נתניהו את הרכבת הממשלה?

החלטת היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, להגיש כתב אישום נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו מעלה לדיון שאלות גדולות במשפט המינהלי והציבורי. לשאלות אלה עשויות להיות השלכות משמעותיות גם במישור הפוליטי. על רוב השאלות אין תשובה חד-משמעית, מאחר שבג"ץ מעולם לא נדרש להתמודד עם סיטואציה דומה. למרות הקושי הכרוך בכך, בשורות הקרובות ננסה להוציא את הערמונים מהאש, ולהשיב על כמה מהשאלות שמטרידות כמעט כל אזרח.

לאור העקרונות שקבע בג"ץ בעניין פנחסי ודרעי באשר לחובה לפטר שרים בנסיבות חמורות, נראה כי ראש הממשלה צריך להתפטר מכוח קל וחומר

האם ראש הממשלה צריך להתפטר מתפקידו בעקבות הגשת כתב האישום נגדו?

התשובה לשאלה זו צריכה להיגזר מהעקרונות שקבע בית המשפט העליון בפסקי הדין בעניין פנחסי (בג"ץ 4287/93 אזרחים למען מנהל תקין נ' יצחק רבין ) ודרעי (בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל). בפסקי דין אלה נקבע, כי כאשר מוגש כתב אישום על שוחד נגד שר, יהיה זה בלתי סביר מבחינת שיקול הדעת של ראש הממשלה, שלא לפטרו. על רקע זה, נקבע אז בעניינו של דרעי (שהיה דומה מאוד לעניינו ועסק גם בשוחד) כי ראש הממשלה דאז יצחק רבין היה חייב לפטרו.

בג"ץ קבע אז ש"אם יכהן בממשלה שר שהוגש נגדו כתב-אישום המאשימו בלקיחת שוחד במאות אלפי שקלים ובשימוש לרעה, באופנים אחרים, במשרות שלטוניות, תהיה לכך השלכה מרחיקת לכת על דמות השלטון בישראל, על תום-לבו ועל הגינותו. עניין זה משליך במישרין על שאלת הסבירות, לפי הוראותיו של הדין".

השאלה אם ראש ממשלה צריך להתפטר כאשר מוגש נגדו כתב אישום היא מעט יותר מורכבת מפיטוריו של שר, היות שהוא צריך, כביכול, "לפטר" את עצמו. לאור העקרונות שקבע בג"ץ בעניין פנחסי ודרעי באשר לחובה לפטר שרים בנסיבות חמורות, נראה כי ראש הממשלה צריך להתפטר מכוח קל וחומר. לפיכך, אם הוא יישאר בתפקידו בנסיבות כה חריגות, הדבר יוביל לאבסורד.

בפסק הדין בעניין דרעי, קבע השופט דב לוין בפסק דינו, כי הנורמה הראויה היא כי במקרה של כתב אישום חמור, השר הנאשם יתפטר מתפקידו מיוזמתו שלו וכי "ראוי שהשר יסיק מסקנה זו למען ההיגיינה הציבורית ומתוך כיבוד עיקרי שלטון החוק, מיוזמתו הוא, אפילו הוא משוכנע בחפותו ובניקיון כפיו". יודגש, כי במסגרת שאלת שיקול דעתו של ראש הממשלה אם להתפטר או להישאר בתפקידו, הוא אינו יכול להביא בחשבון שיקולי תועלת אישית, אלא אך ורק שיקולים ציבוריים רלוונטיים.

ומה באשר לחוק יסוד: הממשלה, האם הוא לא מחייב את הפסקת כהונת רה"מ רק לאחר הרשעה חלוטה? לא בהכרח. חוק יסוד: הממשלה קובע אמנם, כי כהונתו של ראש הממשלה תיפסק לאחר שניתן בעניינו פסק דין סופי בעבירה שיש עמה קלון. אבל לא מדובר בהכרח ב"הסדר שלילי", אשר שולל מקרים אחרים שבהם ראוי או מתחייב להפסיק את כהונתו של ראש הממשלה. מכוח העקרונות הכלליים של השיטה ואמון הציבור, ניתן לדרוש את הפסקת כהונתו של ראש הממשלה עוד קודם לכן, בין היתר לאור פסקי הדין שהזכרנו בעניין דרעי ופנחסי.

ייתכן מצב בו המערכת הפוליטית תלך לבחירות, כאשר השאלה אם הנשיא יכול להטיל את הרכבת הממשלה על נתניהו או לא, לא תוכרע עדיין בבג"ץ ותישאר תלויה בחלל האוויר

האם ומתי בג"ץ עשוי להתערב בהחלטה להטיל את הרכבת הממשלה על נתניהו?

בג"ץ ככלל לא דן בעתירות תיאורטיות או ספקולטיביות. לכן, ככל הנראה הוא לא יסכים לדון בשאלה מהו היקף שיקול הדעת של הנשיא והאם הוא רשאי להטיל את הרכבת הממשלה על מי שהוגש נגדו כתב אישום על שוחד (ראו בהמשך), כל עוד הדבר לא יהיה רלוונטי ולא יקרה בפועל. לכן, בהחלט ייתכן מצב בו המערכת הפוליטית תלך לבחירות, כאשר השאלה אם הנשיא יכול להטיל את הרכבת הממשלה על נתניהו או לא, לא תוכרע עדיין בבג"ץ תישאר תלויה בחלל האוויר. כדי שבג"ץ ידון בנושא, צריכה להיות מוגשת עתירה בנושא לאחר החלטה אם להטיל או לא להטיל את הרכבת הממשלה על בנימין נתניהו, על אף כתב האישום החמור.

כאשר הנשיא שוקל את הפעלת סמכותו להטיל את אחד מחברי הכנסת את המנדט להרכבת ממשלה, הוא מחויב לעקרונות בג"ץ, מהם עולה כי הטלת התפקיד על מי שמואשם בשוחד והפרת אמונים היא בלתי סבירה באופן קיצו

האם הנשיא רשאי להטיל את הרכבת הממשלה על נתניהו?

יש לחלק את שאלו זו לשתי תקופות - תקופת "21 הימים", פרק הזמן האחרון המאפשר הקמה של ממשלה חדשה לפי חוק יסוד: הממשלה - והתקופה שלאחריה. כלומר, פרק הזמן לאחר קיומן של בחירות חדשות, שלישיות במספר.

הרכבת ממשלה בתקופת "21 הימים": בתקופה הקרובה, ככל שיימצאו 61 חברי כנסת שיבקשו מהנשיא להטיל את תפקיד ראש הממשלה על חבר כנסת מסוים, חוק יסוד: הממשלה לא נותן לכאורה לנשיא שיקול דעת. החוק קובע שאם הוגשה לנשיא בתקופה זו בקשה להטיל את תפקיד ראש הממשלה על חבר הכנסת מסוים, עליו לעשות זאת תוך יומיים. כלומר, במקרה כזה לנשיא לכאורה אין כמעט שיקול דעת או שיש לו שיקול דעת צר, והוא ממלא תפקיד טכני בעיקרו.

הרכבת ממשלה לאחר בחירות חדשות: לעומת זאת, אם יהיו בחירות חדשות, בפעם השלישית במספר, לנשיא יהיה שיקול דעת רחב.

על פי חוק יסוד: הממשלה, לאחר בחירות מוקנית לנשיא הסמכות להטיל את הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך. במקרה כזה, לנשיא יש סמכות לשקול שיקולים רחבים במישור הציבורי, ועליו לקחת בחשבון את כתב האישום שהוגש נגד רה"מ. בסיטואציה כזו, ובהתאם לעקרונות שקבע בג"ץ בעניין פנחסי ודרעי, יהיה זה בלתי סביר באופן קיצוני להטיל את הרכבת הממשלה על מי שהואשם בשוחד והפרת אמונים.

לסיכום, חוק יסוד: הממשלה קובע אמנם כי כהונתו של ראש הממשלה תיפסק לאחר שניתן בעניינו פסק דין סופי בעבירה שיש עמה קלון, אך זו אינה בהכרח הסיטואציה היחידה שבה ניתן להפסיק את הכהונה.
הפסקת כהונתו של ראש הממשלה, בנסיבות של כתב אישום חמור, מתיישבת עם העקרונות הכלליים של השיטה ומתבקשת, לאור פסיקת בג"ץ באשר לפגיעה החמורה במערכת השלטון ובאמון הציבור כתוצאה מהמשך כהונתו של שר אשר הואשם בעבירות חמורות של שוחד, הפרת אמונים וכיוצא באלה.

כאשר הנשיא שוקל את הפעלת סמכותו להטיל את אחד מחברי הכנסת את המנדט להרכבת ממשלה, הוא מחויב לעקרונות שנקבעו בבג"ץ, מהם עולה כי הטלת התפקיד על מי שמואשם בשוחד והפרת אמונים היא בלתי סבירה באופן קיצוני. כדי שבג"ץ ידון בנושא, צריכה להיות מוגשת לו עתירה בנושא, לאחר החלטת הנשיא להטיל או שלא להטיל על בנימין נתניהו את הרכבת הממשלה.

* הכותב מתמחה במשפט מינהלי וציבורי.

** תמונת הנשיא ראובן ריבלין וראש הממשלה בנימין נתניהו באדיבות דוברות בית הנשיא. צילום: אבי אוחיון/ פיקיויקי.