ימים סוערים עוברים על מדינת ישראל ועל הכנסת. לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה הודיע לראש הממשלה בנימין נתניהו על החלטתו להגיש נגדו כתב אישום על עבירות של שוחד, מרמה והפרת אמונים, נתניהו הגיש בקשת חסינות ליו"ר הכנסת. מהי המשמעות של בקשה זו, האם ומתי ניתן יהיה להעמיד את נתניהו לדין, ומה ההשלכות לגבי יתר הנאשמים בפרשה - אלו הן רק חלק מהשאלות, שעליהן נבקש להשיב בשורות הקרובות.
בג"ץ קבע: "חבר כנסת אינו רשאי, תוך כדי ביצוע תפקידו כחבר כנסת, להפר את החוק בריש גלי ובאופן הפגנתי ולטעון לחסינות עניינית. חבר כנסת אינו רשאי לתכנן מראש התנהגות פלילית מתוך מחשבה שהחסינות תעמוד לו"
מהי חסינות?
חסינות היא מושג המתייחס ליכולת להעמיד לדין חברי כנסת. לח"כים יש שני סוגים של חסינות: חסינות מהותית וחסינות דיונית. חסינות מהותית המכונה גם חסינות עניינית, משמעה שחבר כנסת לא יישא באחריות פלילית או אזרחית, ויהיה חסין בפני כל פעולה משפטית, בשל הצבעה או הבעת דעה או מעשה שעשה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר כנסת.
החסינות המהותית היא קבועה, מוחלטת, וקיימת לתמיד. לא ניתן להסיר אותה, וממילא לא צריך להעניק אותה. היא קיימת באופן אוטומטי, וחלה גם כשחבר הכנסת חדל ממילוי תפקידו. על פי הפסיקה, החסינות המהותית חלה על כל פעילות אשר עושה חבר כנסת במילוי תפקידו, שהיא בבסיסה חוקית, אך "גלשה" בשלב מסוים לפעולה בלתי חוקית. למשל, אם בדיון במליאה ח"כ לא נזהר בלשונו וחושף מידע סודי, תחול עליו חסינות מהותית. לעומת זאת, אם ח"כ תכנן מראש במודע לחשוף מידע סודי מעל בימת הכנסת תוך הפרת החוק.
בית המשפט העליון הדגיש בעניין את תחומה הצר של החסינות המהותית: "חברות בכנסת אינה הופכת "לעיר מקלט" לחברי-כנסת המבצעים עבירות פליליות תוך כדי ביצוע תפקידם כחברי-כנסת. חבר-כנסת אינו רשאי, תוך כדי ביצוע תפקידו כחבר-כנסת, להפר את החוק בריש גלי ובאופן הפגנתי ולטעון לחסינות עניינית. חבר-כנסת אינו רשאי לתכנן מראש התנהגות פלילית מתוך מחשבה שהחסינות תעמוד לו" (בג"ץ 1843/93, אשר דן בעניין ח"כ רפאל פנחסי).
חסינות דיונית היא זו הרלוונטית לבקשתו הנוכחית של ראש הממשלה בנימין נתניהו. חסינות זו עוסקת במקרים שלא חלה עליהם חסינות מהותית.
בעבר, לכל חבר כנסת ניתנה באופן אוטומטי חסינות דיונית מפני העמדה לדין פלילי, אלא אם הכנסת החליטה להסיר אותה. ב-2005 החוק השתנה וכיום החסינות דיונית לא ניתנת באופן אוטומטי
איזה חוק מגדיר את סוגי החסינות השונים, ומה הוא קובע לגבי חסינות דיונית?
החוק הרלוונטי הוא חוק חסינות חברי הכנסת זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א-1951. החוק עבר תיקון חשוב לעניין החסינות הדיונית בשנת 2005. עד אותה עת, ברירת המחדל היתה שלכל חבר כנסת ניתנת באופן אוטומטי חסינות דיונית מפני העמדה לדין פלילי, אלא אם הכנסת מחליטה להסיר אותה.
הסדר זה העניק לחברי הכנסת חסינות רחבה מאוד ביחס למקובל בעולם, ונמתחה עליו גם ביקורת בבתי המשפט. על רקע זה, השתנה החוק ב-2005 וכיום ברירת המחדל היא שלחבר כנסת לא נתונה חסינות דיונית באופן אוטומטי, אלא הכנסת רשאית להעניק לו אותה בהתאם לבקשתו. בהתאם לכך, גם רה"מ נתניהו וגם שר הרווחה לשעבר חיים כץ, הגישו בקשות למתן חסינות דיונית מפני העמדה לדין.
מהי הפרוצדורה הקבועה בחוק לגבי בקשת החסינות?
החוק קובע שהיועמ"ש, המאשר הגשת כתב אישום נגד חבר כנסת, מוסר את כתב האישום לח"כ הרלוונטי וליו"ר הכנסת. אותו ח"כ רשאי - תוך 30 יום מהמועד שבו קיבל את כתב האישום - להגיש בקשה לחסינות דיונית. על יו"ר הכנסת להעביר את הבקשה לוועדת הכנסת "בהקדם האפשרי", לשון החוק.
מליאת הכנסת יכולה להחליט להעניק לח"כ חסינות או שלא להעניק לו חסינות, והחלטתה היא סופית. עם זאת, ניתן להגיש על החלטה זו עתירה לבג"ץ
למי ניתנת הסמכות לקבל החלטה בעניין החסינות?
הסמכות הראשונית היא של ועדת הכנסת. אם ועדת הכנסת מחליטה להעניק לחבר כנסת חסינות דיונית, היא מעבירה הצעה בעניין זה למליאת הכנסת. מליאת הכנסת יכולה להחליט להעניק לח"כ חסינות או שלא להעניק לו חסינות, והחלטתה היא סופית. עם זאת, ניתן להגיש על החלטה זו עתירה לבג"ץ.
עד מתי נמצאת בתוקף החסינות הדיונית?
על פי התיקון לחוק משנת 2005, חסינות דיונית תקפה אך ורק לתקופת כהונתה של אותה כנסת, כלשון החוק: "קבעה הכנסת כי תהיה לחבר הכנסת חסינות כאמור בסעיף זה, לא יאשר היועץ המשפטי לממשלה בתקופת כהונתה של אותה כנסת הגשת כתב אישום נגד חבר הכנסת בשל אותה אשמה אלא אם כן חל שינוי בנסיבות". פירוש הדבר, כי ברגע שמסיימת אותה הכנסת את כהונתה, מסתיימת גם החסינות הדיונית.
בעוד חודשיים יש בחירות.
על פי פסיקת בג"ץ, שנגעה לנוסח הקודם של החוק, לאחר שהכנסת מחליטה להסיר את חסינותו של אחד מחבריה, הוא לא יכול לחזור ולבקש בכנסת הבאה שוב חסינות
האם נתניהו יוכל להגיש בקשה חדשה לחסינות בכנסת הבאה?
מנוסח החוק עולה לכאורה, כי האפשרות לבקשת חסינות היא חד-פעמית - בתוך 30 יום ממועד קבלת נוסח כתב האישום - והחסינות נוגעת רק לתקופת כהונתה של אותה כנסת. כלומר, על פניו, גם אם נתניהו יקבל חסינות בכנסת הנוכחית, הרי שהיא תסתיים ותפוג לאחר הבחירות, ברגע שתכונס הכנסת החדשה ותסתיים כהונת הכנסת הנוכחית. החוק לא כולל אפשרות להגשה "חוזרת" של בקשה חדשה לקבלת חסינות לכנסת הבאה.
חשוב להדגיש, כי אין פסיקה רבה של בתי המשפט לגבי התיקון לחוק החסינות משנת 2005, כך שישנן עדיין שאלות שבג"ץ יצטרך להכריע בהן, וזו ככל הנראה תהיה אחת מהן. על פי פסיקת בג"ץ, שנגעה לנוסח הקודם של החוק, לאחר שהכנסת מחליטה להסיר את חסינותו של אחד מחבריה, הוא לא יכול לחזור ולבקש בכנסת הבאה שוב חסינות.
מה העילות שבגינן ניתן לבקש חסינות דיונית?
בתיקון לחוק מ-2005 נקבעו ארבע עילות שבגינן ניתן לבקש חסינות דיונית:
עילה ראשונה: העבירה נעברה במילוי התפקיד או למען מילוי התפקיד (למעשה, הטענה היא שעל המעשים חלה חסינות מהותית).
עילה שנייה: כתב האישום הוגש שלא בתום לב או תוך אפליה.
עילה שלישית: העניין טופל כבר במסגרת דין משמעתי או בדרך אתית, ואי ניהול ההליך הפלילי לא יפגע באינטרס הציבורי.
עילה רביעית: אם יוגש כתב האישום, ייגרם נזק של ממש לתפקוד הכנסת וועדותיה ולייצוג הבוחרים, וזאת בתנאי שאי ניהול ההליך לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי.
טענתו העיקרית של רה"מ נתניהו היא שכתב האישום הוגש שלא בתום לב ותוך אפליה. בין היתר מעלה נתניהו טענות של "אכיפה בררנית" ואף ניסיון פוליטי "להפיל" אותו
מה טוען נתניהו בבקשת החסינות שלו?
נתניהו מתמקד בעיקר בעילה השנייה. טענתו העיקרית היא שכתב האישום הוגש שלא בתום לב ותוך אפליה. בין היתר מעלה נתניהו טענות של "אכיפה בררנית" ואף ניסיון פוליטי "להפיל" אותו.
צריך לזכור, כי רה"מ יצטרך לבסס את טענות אלה. בנסיבות הנוכחיות נראה שיהיה קשה לו להוכיח התנהלות חסרת תום לב של היועמ"ש וניסיון שלו לרדוף אותו משיקולים פוליטיים. סיכויי טענות אלה לעמוד במבחן בג"ץ קלושים.
מה עוד צפוי להחליש את בקשת החסינות של נתניהו?
על פי פסיקת בית המשפט העליון (ע"פ 255/68 מדינת ישראל נ' בן משה), מטרת החסינות היא להגן על הפעילות התקינה של התהליך הדמוקרטי. החסינות לא ניתנת לחברי הכנסת בגלל מעמדם המיוחד, אלא כדי להגן על הפעילות הדמוקרטית התקינה שלהם. בנסיבות הנוכחיות, כאשר יש ממשלת מעבר והכנסת ממילא משותקת ואין למעשה פעילות פרלמנטרית, ברור כי הרציונל להעניק חסינות לחבר כנסת מאוד נחלש.
אין מניעה חוקית להקים בממשלת מעבר ועדת כנסת, וכיוון שהחוק מחייב להעביר את בקשת החסינות לדיון בוועדה "בהקדם האפשרי", הדבר המתחייב מבחינה חוקית הוא להקים את ועדת הכנסת שתדון בכך
האם הכנסת הנוכחית חייבת לדון בבקשת החסינות של נתניהו?
אין בחוק כללים לגבי ממשלת מעבר, והכנסת פועלת מכוח כללים שהתגבשו בפסיקת בית המשפט העליון, נוהג והנחיות היועץ המשפטי לממשלה והיועץ המשפטי לכנסת. נכון להיום, אין ועדת כנסת, אולם מכיוון שאין מניעה חוקית להקים ועדת כנסת ומכיוון שהחוק מחייב להעביר את בקשת החסינות לדיון בוועדה "בהקדם האפשרי" - נראה שהדבר המתחייב מבחינה חוקית הוא להקים את ועדת הכנסת שתדון בכך.
החסינות, כאמור, תקפה רק לכנסת הנוכחית, ובכנסת הבאה לא תהיה לה משמעות. משכך, ברור כי החלטה שלא לכנס כעת את ועדת הכנסת לא משתלבת עם רוח החוק ולא תגשים את תכליתו.
סוגיית החסינות של נתניהו היא מורכבת ומבוססת על תיקון לחוק שאין לגביו כמעט פסיקה. מעניין יהיה לעקוב ולראות כיצד יתמודד בג"ץ עם השאלות הגדולות הללו
אם בקשת החסינות של נתניהו תתקבל, האם הדבר ימנע את ניהול ההליכים נגד יתר הנאשמים?
לא. גם אם בקשתו של נתניהו לחסינות תתקבל, אין עילה לעכב את ההליכים נגד יתר הנאשמים.
לסיכום, אם לא די בכך שסוגיית החסינות של נתניהו היא מורכבת, הרי שהיא מבוססת גם על תיקון לחוק שאין לגביו כמעט פסיקה. מעניין יהיה לעקוב ולראות כיצד יתמודד בג"ץ עם השאלות הגדולות שצפויות להתגלגל לפתחו.
* הכותב מתמחה במשפט מינהלי וציבורי
**בנימין נתניהו בצילום למעלה: דוברות הכנסת
