מהו המקור החוקי להטלת חיוב אישי על נושאי משרה ברשות מקומית?
סעיף 221 לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע סמכות להטלת חיוב אישי על נושאי משרה בשל הוצאת כספים שלא כדין. סמכות דומה קיימת בכל הנוגע למועצות מקומיות ואזוריות. ביסוד הסדרים אלו עומדת התפיסה שלנושאי משרה סמכויות נרחבות, אך גם חובות, שמטרתן להבטיח כי יפעלו במחויבות ובאחריות ובהתאם לחוק, לטובת ציבור שולחיהם, כשהפרת חובתם זו עלולה להוביל לסנקציה אישית.
בית-המשפט העליון קבע, כי יש לעשות שימוש בסמכויות אלה "למען קיומה של ביקורת יעילה ומועילה על הפעולות הכספיות של הרשות המקומית, ולמען הקפדה על סדרי מינהל תקינים" (בג"צ 2937/91 טרייסטר נ' שליטא).
מול מטרת ההרתעה, קיים חשש להרתעת-יתר שתוביל להססנות בהפעלת סמכויות, "ובשיקול שלא להרתיע מועמדים רציניים ומתאימים מלקבל על עצמם תפקיד ציבורי כפוי טובה."
האיזון בין שתי התכליות מהווה הבסיס לפרשנות הנורמות ולהפעלת שיקול הדעת.
עד לשנת 2001, לא נעשה כמעט שימוש בהוראות הדין המאפשרות חיוב אישי. כשברשויות מקומיות רבות התגלתה חגיגה של בזבזנות ופזרנות, ופעילות לא תקינה בכספי הציבור, לעיתים למען טובות אישיות, גובש נוהל אחיד להפעלת הסמכות לחיוב אישי, אשר עודכן לאחרונה בשנת 2014.
מהי הוצאה שלא כדין?
אין מדובר בהכרח במקרים חמורים של נטילת כספי הקופה לכיס או חשש לפגיעה בטוהר המידות, אלא בכל מקרה של הוצאה שלא לפי החוק, גם אם התבצעה למען טובת הציבור ושירתה מטרה זו בפועל ואף אם לא נגרם נזק ישיר לרשות. לדוגמה, התקשרות עם ספק ללא מכרז, חריגה מתקציב, תמיכה כספית או הנחה ללא אישורים, מתן הטבה לגוף שאינו עומד בתנאים, שימוש בכספים שיועדו למטרת מסוימת למען מטרה אחרת וכיוצ"ב.
מה תפקידה של הועדה לחיוב אישי?
משרד הפנים ממנה רואה-חשבון המבצע ביקורת שנתית. רואה-החשבון מונחה לציין כל פעולה כספית הנחשדת כהוצאה שלא כדין. עליו לציין את שמות המעורבים, ולצרף מסמכים ופירוט הנסיבות. ממצאי רואה-החשבון מועברים לוועדה לחיוב אישי מטעם האגף לביקורת על הרשויות המקומיות של משרד הפנים. בנוסף, כל מידע שייך לעניין מכל גורם אחר, יעבור גם הוא לבחינת הועדה.
טרם העברת החומר לועדה, יתקיים בירור מול כל הנוגעים לדבר ומול בעל התפקיד שעלול להיות מחוייב, ותתקבל התייחסותם לטענות. הממצאים יעברו לועדה, אשר תבחן לעומק את ההוצאה, לאחר קבלת התייחסות הגורמים המעורבים והממונה על המחוז.
הועדה תגבש את המלצותיה, ותקבע האם לדעתה יש מקום להטיל חיוב אישי, ומהו סכום החיוב הראוי.
דוגמאות למקרים בהם הוטל חיוב אישי
להלן דוגמאות בהן הוטל חיוב אישי על נושא משרה, וזאת אך שההוצאה הוצאה לטובת הרשות ומבלי שנטענה טענה של טובת הנאה או פגיעה בטוהר המידות מצד בעל התפקיד.
• הוועדה המייעצת לעניין חיוב אישי המליצה להטיל חיוב בסך 496,000 ₪ על ראש מועצת אלעד לשעבר וחיוב של 55,156 ₪ על גזבר המועצה בגין העסקת מנהל מחלקת חינוך ללא מכרז, ללא חוזה וללא אישור משרד הפנים והמועצה.
• הוועדה המייעצת לעניין חיוב אישי המליצה להטיל חיוב בסך 100,000 ₪ על ראש מועצת אעבלין לשעבר ועל הגזבר בסך 35,000 ₪ בגין שימוש בכספים שיועדו לניהול הקצבות חינוך למטרת תיקון כבישים.
החלטת שר הפנים
בהתאם לנוהל, הועדה תשקול, בין היתר, את מהות ההוצאה, ידיעה או עצימת עיניים, היקף וחומרת החריגה, משכה ותדירותה, הסתמכות על חוות דעת משפטית, קיומה של נורמה ברורה, התועלת לציבור ויתר הנסיבות והאילוצים. לשר הפנים סמכות להפחית את סכומי החיוב או לבטל את החיוב כולו למרות שהוא הוטל כדין, אם ראה שלפי כל נסיבות המקרה ראוי לעשות כן.
מטרת החיוב: יצירת הרתעה
מטרת החיוב האישי אינה לפצות את הרשות המקומית, אלא בעיקר ליצור הרתעה. אמנם, חיובו של נושא משרה שאישר הנחה בארנונה לא יהיה כחיוב מי שרכש רכב מכספי הציבור או נטל שוחד. כך למשל הוחלט שלא להטיל חיוב אישי על ראש עיריית ירושלים, מר אורי לופוליאנסקי, בעניין מתן זכות שימוש במבנה ללא תמורה שלא כדין לעמותה, על אף שהוועדה סברה שהתנהגות ראש העירייה בעניין זה לא כדין. המלצת הוועדה שלא להטיל חיוב אישי נשענה בעיקר על כך שלא הייתה הוצאה כספית ישירה, ההקצאה הייתה לתקופה קצרה ואילוצים אחרים בפניהם עמדה הרשות.
ניתן לומר, כי קיים חוסר אחידות בהמלצות הועדה הגורם לחוסר ודאות וזהירות יתר של נושאי המשרות והימנעות מקבלת החלטות, גם כאשר החלטות כאמור נדרשות לטובת הציבור, מהחשש לחיוב אישי.
בכל מקרה, מומלץ כי בעל תפקיד ברשות מקומית יכיר לעומק וישלוט בסעיפי החיוב האישי, ילמד את נהלי הוועדה, ואם ננקט נגדו הליך של חיוב אישי, מומלץ החל מהשימוע הראשון, לדאוג לליווי משפטי ממשרד המתמחה במשפט המנהלי ובדיני החיוב האישי בפרט, המכיר את התנהלות הועדה ושיקוליה.
מומלץ בנוסף, להקדים ולבצע בדיקה כלל ארגונית של הרשות המקומית שמטרתה לאתר ולחשוף מוקדים העלולים להוות סיכון לחיוב אישי לגורמים המבוקרים ולבעלי התפקידים ברשות המקומית. קיימים מספר נושאים שהם בליבת הביקורת בנושא חיוב אישי אשר נערכו עד כה , ועיקרן: הנחות בארנונה, תמיכות, הקצאות מקרקעין, תב"רים, התקשרויות, הקפדה על עריכת מכרזים לפני התקשרויות, משאבי אנוש, הוצאות המהוות תעמולת בחירות אסורה.
המלצות - טיפול במקרה של פנייה מגורם מבקר בנוגע לחיוב אישי
במקרה של פנייה של גורם מבקר בנוגע לבדיקה טרם הטלת חיוב אישי בשל הוצאה בלתי חוקית כמשמעותה לעיל, מומלץ לערוך בדיקה מקיפה, משפטית וחשבונאית, של בעלי התפקיד המבוקרים, תוך התייחסות לשיקולי הוועדה בבואה לבחון הטלת חיוב אישי כמפורט להלן:
- בחינת רמת המודעות של האחראים להוצאה לאי החוקיות של מעשיהם.
- היקף החריגה מהוראות הדין, משכה ותדירותה.
- היקפה הכספי של ההוצאה הבלתי חוקית.
- היותה של הנורמה המופרת ברורה, הן מבחינת פרשנות החוק הן מבחינת תחום השתרעותה.
- הסיבות לעשיית ההוצאה הבלתי חוקית.
- קיום הצדקה הנסמכת על אישור מטעם רשויות הנחזות להיות בעלות כח מדריך, מכוון או מפקח.
- התחשבות בנסיבות ובאילוצים שבהם פעלו האחראים להוצאה.
- היקפו וטיבו של נזק הנגרם לציבור עקב הפרת הנורמה.
- הבאה בחשבון של הצורך בצמצום הפגיעה ביכולתם של נבחרי ציבור ונושאי תפקיד ברשויות המקומיות לפעול ולהגשים סמכותם כראוי.
