מה משמעות התיקון לחוק הקולנוע - יותר תקציב או סתימת פיות?

תמיכה כספית מגופים ציבוריים מהווה מקור חמצן מרכזי של תעשיית הקולנוע בישראל. כפועל יוצא מכך, יוצרי קולנוע שאינם זוכים לתקציבים, כמעט שאינם יכולים ליצור קולנוע. לכן, חוק הקולנוע (תשנ"ט - 1999) ותיקונו שנעשה לאחרונה מהווה עניין מאוד משמעותי עבור הפועלים בתחום.

התיקון לחוק הקולנוע, אותו יזמה השרה מירי רגב, שינה את המודל הבסיסי לתקצוב ענף הקולנוע. התיקון יצר מחלוקת בין מתנגדי החוק לבין תומכיו: המתנגדים יצאו נגד החוק וטענו שעל אף הגדלת התקציב המשמעותית, היא באה על חשבון חופש הביטוי. ואילו מצדדי החוק ראו בו מנוף לתיקון עוול היסטורי.במאמר זה, נבחן במה עוסק החוק ונסקור את השינויים שהוכנסו בחוק.

חוק הקולנוע מגדיר את מדיניות משרד התרבות והספורט על שלוחותיו ואת התהליכים השונים המאפשרים קבלת נתח מהתקציב של המשרד ותמיכה כספית שתאפשר הפקת ויצירת סרטי קולנוע ישראליים

במה עוסק החוק?

החוק מסדיר את מערכת היחסים בין משרד התרבות והספורט לבין תעשיית הקולנוע בישראל, שבעיקרה היא מערכת של תומך ונתמך. כאמור, רוב העשייה הקולנועית בישראל (ולא רק בישראל) מתאפשרת רק בזכות תמיכה כלכלית של משרד התרבות והספורט בתעשיית הקולנוע המקומית. 

חוק הקולנוע קובע מנגנונים המסדירים את אופן העברת התמיכה החיונית ומגדיר את מדיניות משרד התרבות והספורט על שלוחותיו ואת התהליכים השונים, המאפשרים קבלת נתח מהתקציב של המשרד ותמיכה כספית שתאפשר הפקת ויצירת סרטי קולנוע ישראליים. בפועל, משרד התרבות והספורט מעביר כספים למספר קרנות קולנוע אשר בוחרות בכל שנה במספר סרטים, שבהם יתמכו. אותן קרנות מעבירות למפיקי הסרטים את התמיכה בתנאים מסוימים ועל פי מדרגות התקדמות הפיתוח, ההפקה או ההפצה של אותו סרט.

הלקטורים יושבים בקרנות השונות, הקובעות אילו סרטים יקבלו תקציב ותמיכה ואילו לא. הלקטורים מחזיקים בידיהם כוח עצום ולמעשה מווסתים את "ברז המזומנים" כשהם מחליטים: מי יקבל תמיכה ומה יהיה התקציב

מה קובע חוק הקולנוע?

הפרק החשוב ביותר בחוק, שהיווה סלע מחלוקת, הוא פרק ב' לחוק, שכותרתו "המועצה לקולנוע ומתן תמיכות". המושג "תמיכות" כולל את "כל התורה על רגל אחת": תמיכה כלכלית ביוצרים וביצירות קולנועיות, שהפרק דן בה באופן מפורט, על פני סעיפים רבים. בין היתר, נקבעו בפרק ב' העניינים הבאים:

המועצה לקולנוע וסמכויותיה - סעיף 2 לחוק מורה על מינוי מועצה לקולנוע, שמטרתה לפעול לעידוד הקולנוע הישראלי והתמיכה בו, תוך הבטחת חופש היצירה ומתן ביטוי למגוון התרבותי של החברה בישראל, להשקפות השונות הרווחות בה ולערכיה. סעיף 3 לחוק מגדיר את תפקידי המועצה ומונה אותם. בין תפקידיה, יש למועצה סמכות לעניין תקצוב ומתן תמיכה כלכלית לגופים שונים.

תקציב הקולנוע - סעיף 11, שכותרתו "תקציב הקולנוע", קובע כי תקציב שנתי לתמיכה בקולנוע ייקבע בתכנית נפרדת במסגרת חוק התקציב; במסגרתו, ייקבע כמה מהתקציב של משרד התרבות יוקצה לתחום הקולנוע.

תמיכה כספית - סעיפים 12 ו-13 קובעים כי סרט שיהיה מעוניין בתמיכה ממשרד התרבות, ייאלץ לעמוד ב"מבחנים לתמיכה" אותם יבצעו "לקטורים" המשתייכים למאגר לקטורים. הלקטור מוגדר בחוק כ"בעל תפקיד במוסד אקדמי, שבתוקף תפקידו שותף להערכה, לבחינה או לברירה של בקשות המוגשות למוסד לסיוע בהפקת סרטים". כלומר, הלקטורים יושבים בקרנות השונות, הקובעות אילו סרטים יקבלו תקציב ותמיכה ואילו לא יקבלו תמיכה. הלקטורים מחזיקים בידיהם כוח עצום ולמעשה מווסתים את "ברז המזומנים" כשהם מחליטים: מי יקבל תקציב או תמיכה ומה יהיה שיעור התקציב. 

התיקון לחוק הקולנוע מחלוקת. הועלתה טענה כי במקביל לגידול המבורך בתקציב הקולנוע, נפגעה עצמאות היוצרים. יש המביעים אף חשש לחופש הביטוי, אך עד כה נראה שתעשיית הקולנוע בישראל לא נפגעה

אילו שינויים הצליחה השרה רגב לכלול בחוק הקולנוע והאם במבחן התוצאה השינויים בעייתיים? 

יש מספר שינויים שהיו שנויים במחלוקת במהלך החקיקה. עם זאת, לגבי רובם, נוסח החוק יצר איזון בין הצדדים השונים. כך, בסופו של תהליך, החששות של מתנגדי החוק פחתו. מצדדי החוק חשו תחושת הישג. בין הקביעות החשובות של חוק הקולנוע, בולטות הקביעות הבאות:

הגדלת תקציב הקולנוע - גובהו של תקציב הקולנוע השנתי נקבע בחוק יסודות התקציב, אחת לחמש שנים, לאחר אישור של  משרד האוצר. בשינוי המדובר לחוק הקולנוע, התקציב שהועבר לקולנוע דווקא גדל בכ-25%. שרת התרבות והספורט מירי רגב, שר האוצר משה כחלון ונציגי הקולנוענים בגופים השונים, שנאבקו לשמור על זכויות העובדים בתעשייה, זקפו את ההישג לזכותם. אין זה משנה מי מקרב הגורמים האלה אכן אחראי בפועל על ההישג. בשורה התחתונה, הגידול בתקציב הקולנוע מהווה הישג מבורך של ענף הקולנוע בארץ. 

תמיכה בסרטים מסחריים - כאמור, החוק קבע כי מי שמבקש תמיכה תקציבית ממשרד התרבות והספורט צריך לעבור "מבחני תמיכה". סביב הסדר זה, נסובו קרבות עזים. השרה רגב שאפה להגדיל את מעורבות המשרד בתכני הסרטים, ולהתנות את התמיכה הכספית בשליטה במאפייני הפרויקטים הקולנועיים. רבות מכוונותיה המקוריות של השרה רגב נזנחו, בעקבות מאבקם העיקש של מתנגדי החוק, אך נשארו בחוק כמה "שרידים" לגישתה: 

1) המסלול הנוסף לתמיכה - סעיף 13 לחוק הקולנוע מגדיר מסלול סיוע נוסף לסרט ישראלי, וקובע כי משרד התרבות חייב להקצות 15%-20% מתקציב הקולנוע למי שאינו מוסד ציבורי, והוא מסייע להפקת סרטים ישראליים לשם הפקת רווחים, והפקת הסרט טרם הסתיימה או לסרטים שהצליחו מסחרית, ולא זכו לתמיכה מקרן או גוף ציבורי. 

זהו מסלול מימון מסחרי, שלפי מתנגדיו נותן כוח השפעה עצום לשרת התרבות והספורט. בעזרת סעיף זה, השרה השאירה בידיה תקציב לא מבוטל, המהווה כ-20% מסך התקציב, שהיא יכולה לחלק, לפי ראות עיניה, בשיקול דעת בלעדי, לסרטים שנתמכים על ידי מוסדות שאינם ציבוריים שהפקתם טרם הסתיימה או לסרטים שהצליחו מסחרית. 

מעבר לכך שסרטים שזכו להצלחה קופתית אינם זקוקים לתמיכה כלכלית, וסרטים שאינם מופקים בתמיכתו של מוסד ציבורי אינם עוברים את הלקטורה הקשוחה, יש כאן פתח מסוכן לתוצאה בלתי רצויה: עמותות מבוססות, אילי הון ובעלי אינטרסים נוספים, יפיקו מראש סרטים שיתאמו את משנתה וטעמה של שרת התרבות, רק כדי לזכות בתקציב, וכאן, אין אמנם פגיעה בחופש הביטוי, אך בהחלט קיימת הטיה של הביטוי בהתאם לטעמה או משנתה של שרת התרבות.

2) שליטה בלקטורים - אחד האמצעים שהיו אמורים לשמש את משרד התרבות והספורט, לשליטה בתכנים הקולנועיים, היה הגדלת המעורבות בבחירת הלקטורים ובפעילותם, והגדלת השליטה של נציגי המשרד במאגר הלקטורים. 

כאמור, ללקטורים יש תפקיד חשוב ומרכזי בבחירת הסרטים שיזכו לתמיכה כספית. סעיפים 11-12 לחוק עוסקים במעמדם של הלקטורים, בתפקידם ובאופן הפיקוח עליהם. השרה רגב, בהצעת החוק המקורית, קבעה כי מאגר הלקטורים יהיה כפוף למשרד התרבות והספורט, שגם יהיה אמון על מינוי הלקטורים. במאבק זה, לא הצליחה השרה רגב לנצח. בסעיפים שאושרו לבסוף, נקבע כי מאגר זה יהיה בלתי מוגבל בגודלו; המאגר יהיה כפוף למועצת הקולנוע ולא למשרד התרבות ואל המאגר יוכל להצטרף כל לקטור העומד בתנאי הסף, שהם מקצועיים וענייניים למדי. 

יש הרואים בסעיפים אלה, בנוסחם העדכני, ניצחון של עצמאות הקולנוע, מאחר שהלקטורים ייבחרו ויפעלו ללא התערבות של שרת התרבות והספורט, אלא על ידי המועצה, ומנהלי ומנהלות הקרנות לקולנוע, שמחלקים את הכסף לסרטים, יבחרו מתוך המאגר שהמועצה יצרה. מצד שני, יש הרואים בסעיף זה הישג לוקה בחסר, משום שלדעתם בפועל מאגר הלקטורים יהיה תחת פיקוח משרד התרבות והספורט באופן עקיף, היות שבפועל משרד התרבות והספורט ממנה את המועצה לקולנוע, והיא זו שמנהלת את המאגר. כך, עלול להישאר קשר עקיף ובלתי רצוי בין המשרד למאגר הלקטורים. 

יש המרחיקים לכת וטוענים שהמועצה לקולנוע היא למעשה שליחה של שרת התרבות והספורט ועושה את דברה, כך שממילא הפיקוח על הלקטורים יהיה בידי השרה, שגם עשויה להתקין תקנות בעניין ולהרחיב את השליטה במאגר הלקטורים, תוך הגברת השליטה בזהותם. בנוסף בס"ק (ח) ניתנה לשר התרבות סמכות לקבוע תנאים נוספים לעניים העסקת לקטורים, ותנאים אלה לא הוגבלו.

לסיכום: חוק הקולנוע עוסק בהסדרת התמיכה הכספית ביוצרי הקולנוע בישראל. תעשיית הקולנוע בישראל נסמכת הרבה על תמיכה ציבורית, כדי להתקיים. לאחרונה, עורר התיקון לחוק הקולנוע מחלוקת. הועלתה טענה כי במקביל לגידול המבורך בתקציב הקולנוע, נפגעה עצמאות היוצרים. יש המביעים אף חשש לחופש הביטוי. עד כה, נראה שתעשיית הקולנוע בישראל לא נפגעה, ולא נוצלו לרעה סעיפי חוק המאפשרים מעורבות של משרד התרבות והספורט ביצירות, אך כן נפתחו בחוק מספר פתחים המאפשרים שליטה מסוימת של שר התרבות והספורט או המועצה לקולנוע, שממונה על ידו, והוגבר הפיקוח והבקרה על קרנות הקולנוע. 

* עו"ד גליה מלוברוצקי, עוסקת בעריכת-דין וגישור, ומציעה שירותים משפטיים בתחום הקולנוע, הטלוויזיה והאמנות על כל סוגיה, הכולל גם ליווי משפטי של סרטי קולנוע, סדרות טלוויזיה, מפיקים ויוצרים