ב-17.5.17 פורסם דו"ח מבקר המדינה השנתי לשנת 2016 (מס' 67 ב) העוסק, בין היתר, ברשם העמותות. מדובר בביקורת ראשונה מזה שנים רבות.
להלן נסקור את עיקרי ממצאיו, המלצותיו למבוקרים, וננסה לספק תחזיות לגביהן והמלצות לעמותות על בסיסן.
היקף פעילות המגזר השלישי הגיע בשנת 2015 לכדי 5.8% מהתוצר הלאומי הגולמי, והוא העסיק כ-14% מכוח העבודה במשק
כללי - מבוא והערות מקדימות
מדובר בדו"ח ביקורת ראשון מזה 14 שנה (!), העוקב ובודק לראשונה את יחידת הרשם במתכונתה החדשה.
מספר נתונים על המגזר השלישי שפורטו בדו"ח (פעילות עמותות/ חל"צים והקדשות ציבוריים):
היקף פעילות המגזר השלישי הגיע בשנת 2015 לכדי 5.8% מהתוצר הלאומי הגולמי, והוא העסיק כ-14% מכוח העבודה במשק. סך הכנסותיו עמד בשנת 2015 על כ-137 מיליארד ₪. המקורות - כ-50% מהעברות ממשלה, כ-33% ממכירת שירותים, כ-15% מתרומות וכ-2% מהכנסות מריבית ומרכוש.
רשות התאגידים - הרשות כוללת את יחידות רשם החברות, רשם השותפויות, רשם המשכונות, רשם העמותות וחל"ץ, רשם ההקדשות ורשם המפלגות. היא מחולקת ל-2 יחידות עיקריות;
1) יחידת רשם החברות ורשם השותפויות, ו-2) יחידה אלכ"רית (ארגון ללא מטרת רווח); רשם העמותות וחל"ץ (חברה לתועלת הציבור). תקציבה (הכולל ל-2 היחידות העיקריות) לשנת 2015 עמד על כ-55 מיליון ש"ח ולשנת 2016 על כ-61 מיליון ₪ .
ביוני 2016 היו רשומות כ-39,000 עמותות וכ-1,000 חל"ץ, ובסה"כ כ-40,000 ארגונים.
חלק מממצאי דו"ח המבקר
מזה זמן רב מונחת במשרד המשפטים - ייעוץ וחקיקה טיוטת חוק אלכ"רים חדש. אחת ממטרותיה היא ליצור הסדרה של נורמות ודרישות המותאמות לסוגים השונים של האלכ"רים לפי מאפייניהם
תזכיר חוק עמותות/ אלכ"רים חדש - מתעכב בלשכת שרת המשפטים
מזה זמן רב מונחת במשרד המשפטים - ייעוץ וחקיקה טיוטת חוק אלכ"רים חדש. אחת ממטרותיה היא ליצור הסדרה של נורמות ודרישות המותאמות לסוגים השונים של האלכ"רים לפי מאפייניהם ("דיפרנציאציה"): מהות, היקף פעילות במשאבי אנוש ובכסף, מידת המימון מכספי ציבור וכן מדרג מידתי ומובנה של הפעלת סמכויות הפיקוח והבקרה, ומיקוד הפיקוח בעמותות הנתמכות מכספי ציבור.
באפריל 2016 הועברה ללשכת שרת המשפטים טיוטת תזכיר חוק העמותות החדש לצורך קבלת אישורה לפרסומו. עד סוף 2016 לא התקבל אישור השרה לפרסומו והוא טרם הופץ לציבור ולרשויות להערות והתייחסות.
לפי נתוני הרשם, זמני הטיפול ברישום חל"ץ ושינויים בו - ארוכים משמעותית מאלה של עמותות
זמני טיפול במשרדי הרשם - ארוכים משמעותית מהמוצהר והמתחייב ע"י הרשם
זמן הטיפול לרישום עמותה בעלת תקנון מצוי נקבע ל-10 ימי עבודה. בשנת 2015 זמן הטיפול הממוצע בבקשת רישום על בסיס תקנון מצוי, לרבות תוספת זמן להשלמת פרטים, עמד על 49 ימים קלנדריים. הטיפול בכ-40% מסך כל הבקשות ארך בין חודש ל-3 חודשים, ובכ-10% מהבקשות - יותר מ- 3 חודשים.
לפי נתוני הרשם, זמני הטיפול ברישום חל"ץ ושינויים בו - ארוכים משמעותית מאלה של עמותות:
רישום חל"ץ עם תקנון מצוי - 45 יום ולא ימי עבודה..), שינוי שם או מטרות של חל"ץ - 21 יום במקום 10 לעמותה, שינוי תקנון חל"ץ - 45 יום לעומת 10 ימי עבודה לעמותה .
דיווחים לרשם - מחצית העמותות הרשומות אינן מקיימות הוראות החוק לעניין חובת דיווח.
יותר מ-20,000 עמותות (כמחצית מכלל 40,000 העמותות הרשומות) אינן מדווחות לרשם, בניגוד לחוק.
לרשם אין כל מידע באשר לפעילותן ואופן התנהלותן והוא לא עורך להן בדיקות תקופתיות. רק עקב תלונות של גורמים שונים כנגד העמותות הלא מדווחות, מתברר כי חלקן פעילות.
לרשם לא ידוע מה היקף העמותות הפעילות מביניהן. חלקן ככל הנראה מקיימים פעילות, ומסווגות אצל רשות המסים כמוסד ציבורי פעיל, אך היא עד כה לא שיתפה פעולה עם הרשם בחקר ואיתור העמותות הפעילות מביניהן.
הרשם אינו מפעיל סנקציות כנגד עמותות שאינן משלמות אגרה, ואינן מבקשות אישור על ניהול תקין. עקב כך, ברשם העמותות רשומים חובות בגין אגרות שלא נגבו בסכומים ניכרים
אי נקיטת סנקציות יעילות/ בכלל כלפי מפרות החוק
הרשם אינו מפעיל סנקציות כנגד עמותות שאינן משלמות אגרה, ואינן מבקשות אישור על ניהול תקין. עקב כך, ברשם העמותות רשומים חובות בגין אגרות שלא נגבו בסכומים ניכרים (תשובת הרשם היא, כי חלק ניכר מהחובות אינם אמיתיים, שכן מדובר בעמותות לא פעילות או כאלו הזכאיות לפטור מאגרה).
למרות היקפם הגדול של החובות בגין אי תשלום האגרות והיקף תופעת אי הדיווח של מחצית העמותות הרשומות, הרשם לא עושה שימוש בסמכותו להטיל קנסות מנהליים על עמותות שאינן מקיימות את החובות שהוטלו עליהן בחוק או על חברי הוועד שלהן.
היות שהרשם אינו עורך בדיקות תקופתיות לעמותות שאינן מדווחות - נוצר מצב שבו לעמותות שאינן זקוקות לאישור על ניהול תקין, יש אינטרס שלא להגיש מסמכים לרשם ולא לשלם אגרות, שכן כך הן תחסוכנה את כספי האגרה וגם תוכלנה להמשיך להתנהל ללא פיקוח.
הרשם נמנע על פי רוב מלכתוב הסתייגויות על גבי האישור על ניהול תקין, ומסתפק במכתב נלווה לאישור על ניהול תקין, אותו העמותות לא חייבות לצרף לבקשת התמיכה
"אישור ניהול תקין" אינו מלמד על מצב העמותה והתנהלות "התקינה" בזמן אמת
לעתים אישור על ניהול תקין ניתן לעמותות המתנהלות באופן בעייתי, ובהן עמותות שנדרשו להליך תיקון ליקויים ועמותות המצויות בביקורת עומק, בלי שהאישור משקף זאת. הרשם נמנע על פי רוב מלכתוב הסתייגויות על גבי האישור על ניהול תקין, ומסתפק במכתב נלווה לאישור על ניהול תקין, אותו העמותות לא חייבות לצרף לבקשת התמיכה.
המבקר העיר, כי גישת זו אינה תואמת לפרשנות בתי המשפט והתפיסה הרווחת לגבי מהות האישור (בדבר התנהלות תקינה על מכלול היבטיה) והיא עלולה להטעות את הציבור. לכן, על הרשם לוודא שאישור ניהול תקין מטעמו יבטיח, כי כספי ציבור יועברו לעמותות או חל"ץ המתנהלות בצורה תקינה וחוקית.
משך הזמן הממוצע לעריכת ביקורת עומק חרג בכ-140% מלוחות הזמנים שקבע הרשם לבודקים, ועמד על כ-24 חודשים בממוצע. נמצאו מקרים שהחריגה הגיעה לכדי 300% לערך
ביקורות עומק - ירידה משמעותית בהיקף וחוסר יעילות בתיאום ביצוע
בין השנים 2011-2016 הייתה ירידה של כ-60% במספר ביקורות העומק שנפתחו לעמותות וחל"ץ.
משך הזמן הממוצע לעריכת ביקורת עומק חרג בכ-140% מלוחות הזמנים שקבע הרשם לבודקים, ועמד על כ-24 חודשים בממוצע. נמצאו מקרים שהחריגה הגיעה לכדי 300% לערך.
על אף שעל הרשם לתאם את ביקורות העומק עם החשכ"ל (החשב הכללי) - בין ינואר 2014 ליוני 2016 הופסקו 22 ביקורות עומק נוספות שהרשם החל בהן, מהטעם שלא חלפו 3 שנים מתום ביקורת עומק של החשכ"ל.
ממשקי העבודה של הרשם עם גורמי ממשלה רלוונטיים הם חלקיים ואינם נותנים מענה מלא לשיפור ולייעול הפיקוח והבקרה שמקיים הרשם על עמותות
ממשקי עבודה של רשם העמותות עם רשויות ציבוריות מקבילות המטפלות בעמותות חלקי ומוגבל
לרשם אין תקשורת ותיאום מלא/חלקי עם שאר הגופים הציבוריים המקיימים ביקורות בעמותות. ממשקי העבודה של הרשם עם גורמי ממשלה רלוונטיים הם חלקיים ואינם נותנים מענה מלא לשיפור ולייעול הפיקוח והבקרה שמקיים הרשם על עמותות
ואמנם, חלק מהביקורות נעשות ללא תיאום בין הגורמים המבקרים באשר לעיתוי ולתוכן; בשנים 2015-2013 הופסקו עוד 5 ביקורות עומק בשל ביקורות מקבילות שערכו משרד הפנים, משרד החינוך ורשות המסים.
במקרים רבים לאחר הליך פירוק (ביזמת הרשם או נושה /משתתף מבקש חיצוני) הרשם לא ביצע הליך של חיסול עמותה בסיום הפירוק. משמעו, בין היתר, שניתן לבקש את ביטול הפירוק והחייאת העמותה בכל עת, ללא מגבלת השנתיים הקבועה בחוק
פירוק עמותות ביזמת הרשם אינו מביא בהכרח לחיסולן, ויוצר חוסר וודאות לא רצוי
התגלה, כי במקרים רבים לאחר הליך פירוק (ביזמת הרשם או נושה /משתתף מבקש חיצוני) הרשם לא ביצע הליך של חיסול עמותה בסיום הפירוק. משמעו, בין היתר, שניתן לבקש את ביטול הפירוק והחייאת העמותה בכל עת, ללא מגבלת השנתיים הקבועה בחוק. עקב כך, האפקטיביות והוודאות של הליך הפירוק נפגעות.
מצב זה עשוי ליצור חוסר ודאות - הן לגורמים מתוך העמותה, הנחשפים להגשת תביעות כנגדם, והן מחוצה לה, כגון צדדים שלישיים (חייבים, רוכשי נכסים או זכויות וכדומה), שהסתמכו על סיום הליכי הפירוק והחיסול של העמותה.
טיפול בתלונות על עמותות הוא איטי ומוגבל
הבדיקה העלתה, כי הרשם אינו עומד בלוחות הזמנים לאורך שלבי הטיפול בתלונות, כפי שפורטו בנוהל טיפול בתלונות. כמו-כן, הרשם אינו מקפיד בחלק מן המקרים על לוחות הזמנים שקצב לעמותה לתגובה.
ההמלצות העיקריות בדו"ח
על רשם העמותות לקבוע מדיניות ויעדים ברורים לצורך אפיון מאגר העמותות הלא מדווחות, ולהגביר את הפיקוח גם על עמותות לא מדווחות
קביעת מדיניות אכיפת החוק כלפי עמותות מפירות חוק ואמצעים יעילים ליישומה
על רשם העמותות לקבוע מדיניות ויעדים ברורים לצורך אפיון מאגר העמותות הלא מדווחות, ולהגביר את הפיקוח גם על עמותות לא מדווחות. על הרשם לבדוק ישימות גביית החובות הכספיים של העמותות הלא מדווחות ולפעול לגבייתם.
ראוי שבמקרים בהם נמצאו ליקויים משמעותיים בעמותה, ישקול הרשם כתיבת ההסתייגות על גבי האישור ולא רק במכתב נלווה
פיקוח יעיל על ניהול תקין של עמותות
על רשם העמותות לבחון וליישם אפשרויות מעקב שוטף המתקיים לגבי עמותות, ובייחוד עמותות המקיימות פעילות חיונית רחבת היקף. בהקשר זה עליו לפעול כך שהאישור על ניהול תקין יבטיח כי כספי ציבור יועברו אך ורק לעמותות או חל"ץ המתנהלות בצורה תקינה וחוקית, וישמשו למטרות שלשמן יועדו.
ראוי שבמקרים בהם נמצאו ליקויים משמעותיים בעמותה, ישקול הרשם כתיבת ההסתייגות על גבי האישור ולא רק במכתב נלווה, או יציין בגוף האישור, כי קיים מכתב נלווה והוא מהווה חלק בלתי נפרד ממנו.
יש למצוא מנגנון תיאום חוקי ויעיל בין רשות התאגידים, ושאר המשרדים הממשלתיים והרשויות. זאת כדי למקסם את יעילות הפיקוח על האלכ"רים, להביא לחיסכון והיעילות בהקצאת משאבי הבקרה והביקורת על עמותות וחל"ץ, והן לצורך קבלת נתונים הנדרשים לרשם העמותות והמצויים בידיהם.
ראוי שהרשם יגדיל את מספר ביקורות העומק ויאסוף מידע בסיסי הנדרש, בין היתר, לקביעת סדרי עדיפויות בנושא זה
ביקורות עומק
ראוי שהרשם יגדיל את מספר ביקורות העומק ויאסוף מידע בסיסי הנדרש, בין היתר, לקביעת סדרי עדיפויות בנושא זה כדי שיהיה אפשר לשפר את קבלת ההחלטות בכל הנוגע להיקף ביקורות העומק ולהקצאת המשאבים לביצוען.
על הרשם לקבוע הנחיות לטיפול בעמותות שלא ישמו את כלל דרישותיו, ולעדכן נהלים בכל הנוגע לתכנית לתיקון ליקויים המתגלים בהתנהלותן של עמותות.
עד להטמעת מערכת מחשוב חדשה, שפיתוחה החל לדברי רשות התאגידים, ראוי כי היא תבחן ותיישם דרכים נוספות לייעול תהליכי: הטיפול ברישום עמותות וחל"ץ, הגשת המסמכים והקלת הבירוקרטיה לחל"ץ
ייעול הטיפול ברישום ובתלונות, מענה לפונים
על רשם העמותות לבחון אילו צעדים נוספים ראוי לנקוט לשיפור הטיפול בתלונות וכיצד אפשר לעמוד בלוחות הזמנים שנקבעו.
עד להטמעת מערכת מחשוב חדשה, שפיתוחה החל לדברי רשות התאגידים, ראוי כי היא תבחן ותיישם דרכים נוספות לייעול תהליכי: הטיפול ברישום עמותות וחל"ץ, הגשת המסמכים והקלת הבירוקרטיה לחל"ץ. בין היתר עליו לבחון דרכים לצמצום חליפת המכתבים עם המבקשים, לדוגמה: קביעת פגישות הבהרה, ריכוז הדרישות במכתב אחד, שימוש באמצעים אלקטרוניים.
על רשות התאגידים והכונס הרשמי להכין מאגר של בעלי תפקידים מומלצים במסגרת הליכי פירוק, כדי לקיים הליך שקוף ושוויוני
קידום חקיקה ותקנות
על משרד המשפטים לקדם את הליכי החקיקה של חוק העמותות החדש.
על רשות התאגידים לשוב ולבחון את הצורך בקביעת תקנות בעניין השיעור המירבי של הוצאות הנהלה והוצאות כלליות שעמותה רשאית להוציא.
על רשות התאגידים והכונס הרשמי להכין מאגר של בעלי תפקידים מומלצים במסגרת הליכי פירוק, כדי לקיים הליך שקוף ושוויוני.
הערכות, תחזיות והמלצות
בשל העובדה, כי המדובר בדו"ח מבקר ראשון מזה 14 שנה, הרי שחשיבותו בעצם קיומו ובהצגת הנתונים שבו לציבור "הכללי", ולציבור העוסקים במלאכה מול רשות התאגידים רבה מאוד
חשיבות הדו"ח והמידע שחשף
בשל העובדה, כי המדובר בדו"ח מבקר ראשון מזה 14 שנה, הרי שחשיבותו בעצם קיומו ובהצגת הנתונים שבו לציבור "הכללי", ולציבור העוסקים במלאכה מול רשות התאגידים רבה מאוד.
באשר לנתונים - בדו"ח הוצג היקף כספי עצום של פעילות ציבורית באמצעות המגזר השלישי: עמותות, חל"ץ והקדשות ציבוריים. כמחציתה - כ-70 מיליארד ₪ מקורה בהעברות ממשלה, אשר רואה ככל הנראה חשיבות רבה בפעילות הציבורית באמצעות מגזר זה.
מהדו"ח עולה, כי עד כה קשה לרשם להתייעל והוא אף לא מצליח למקסם את יכולתו לתקצב ולו חלקית את פעילותו ומטלותיו ב"הכנסות עצמיות" באמצעות גביית האגרות השנתיות
בעיית המשאבים
הגיוני וראוי, כי הגוף העיקרי שלפתחו הוטלו מרבית מטלות הבקרה, פיקוח על הגופים המנהלים העברות אלה ואף אמור להנחות אותם מקצועית וניהולית - יזכה ויפעל באמצעות משאבים מספקים וראויים כדי לעמוד בכל מטלותיו באפקטיביות וביעילות, ולשרת, בדומה, את הציבור.
ואולם, בפועל, כעולה מהדו"ח, משאביו הכספיים של הרשם (על בסיס תקצוב רשות התאגידים בכללה) זניחים לחלוטין למול העברות הממשלה, וזניחים גם ביחס לתקציבו הכולל של משרד המשפטים (למעלה מ-3 מיליארד ₪).
מהדו"ח עולה, כי עד כה קשה לרשם להתייעל והוא אף לא מצליח למקסם את יכולתו לתקצב ולו חלקית את פעילותו ומטלותיו ב"הכנסות עצמיות" באמצעות גביית האגרות השנתיות. יתכן, כי המצב היה שונה לו היה מדובר בגוף פרטי - עסקי.
שיפור ביעילות הפעלת יחידת רשם העמותות יביא לבסוף גם לרגולציה יעילה יותר; באיתור ממוקד ומוקדם יותר של עמותות פעילות שאינן מדווחות (=מפרות חוק) וטיפול בהן
תחזית לגבי התייעלות
נראה כי הליך ההתייעלות על בסיס שיפורים במערכות תקשורת/מחשוב ובאיכות הניהול והתפעול יקח אף הוא את הזמן, אך לבסוף (ולו לאחר מספר שנים) אכן יתרחש.
אם תצורף לכך התייעלות תפעולית-ניהולית, כולל הפעלת קנסות מנהליים והנעת עובדים יעילה, יתכן, כי לוחות הזמנים יצומצמו ולו קמעא (רצוי כי הדגש יהא על זמני הטיפול המתסכלים בחל"ץ) .
שיפור ביעילות הפעלת יחידת רשם העמותות יביא לבסוף גם לרגולציה יעילה יותר; באיתור ממוקד ומוקדם יותר של עמותות פעילות שאינן מדווחות (=מפרות חוק) וטיפול בהן, בין ע"י מחיקתן ובין ע"י נקיטת צעדים שיבטיחו את קיום חובות הדיווח ותשלומי האגרות.
ייתכן, כי מנגנון גביית האגרות השנתיות, כולל חובות עבר אכן יופעל ויביא גם תקצוב נוסף ליחידת הרשם, זאת אם כספים אלה אכן מיועדים לתקצב אותו.
באשר ל"אישור ניהול תקין" - אם הרשם יישם את המלצת המבקר לגבי נוסח אישור ניהול תקין ותוספת הסתייגויות או הערות רשם לגביו כחלק ממנו, הרי יהא בכך לתרום להארת מצב העמותה.
הצעת הח"מ היא, כי בתיק העמותה הממוחשב באתר רשם העמותות, הנגיש לכלל הציבור, ירשמו הערות ועדכוני רשם לגבי העמותה, ככל שיש חשש מבוסס לניהול לא תקין. כך יוכל לדעת צד מעוניין בזמן אמת אם קיימת הערה/ הסתייגות מטעם הרשם לגבי ניהולה התקין, לגבי הליכים שנקט כנגדה, כולל הליכי מחיקה או פירוק. עובדות החשובות לציבור הבאים במגע עם העמותה כנושים או כתורמים.
לגבי עמותות לא פעילות - ינקטו צעדים כפויים או יסופקו תמריצים להתפרק ולהימחק. ראוי לבדוק כדאיות, לנצל ההזדמנות ולנקוט באופן יזום הליכי פירוק מרצון/ מחיקה
הערות לסיום
מן הראוי, כי המבקשים לרשום חל"ץ יהיו מודעים למגבלות זמני הטיפול האיטיים בו. בין ברישומו ובין לאחר מכן, ויפעלו ע"פ יעוץ מקצועי נכון בהתאם.
ניתן להניח, כי בעיית אי התיאום בין המשרדים הממשלתיים לגבי המידע והפיקוח על עמותות תפתר, וצפוי כי בעתיד פערי חוסר התיאום ייסגרו.
לכן, עמותות הפועלות "מתחת לרדאר" של רשם העמותות, ואינן מדווחות או משלמות אגרת רשם שנתית - צפויות בעתיד הנראה לעין לפעולות אכיפה ופיקוח כנגדן. הן לגבי חובות אגרות והן בקנסות מנהליים, שיכול שיוטלו עליהן, לכשיאותרו ע"י הרשם.
לגבי עמותות לא פעילות - ינקטו צעדים כפויים או יסופקו תמריצים להתפרק ולהימחק. ראוי לבדוק כדאיות, לנצל ההזדמנות ולנקוט באופן יזום הליכי פירוק מרצון/ מחיקה.
עמותות שמתקיימים בהן חלק מהתנאים שלהלן:
מחזורן מעל מיליון ₪, שיעור גבוה של הכנסותיהן מקורו בתרומות, הקצבות או תמיכות; קהל היעד שלהן הינו אוכלוסיות מוחלשות ו/או כאשר לעמותה ריבוי עסקאות עם צדדים קשורים, כשלא נעשתה ביקורת עומק בעמותה ב- 3 השנים האחרונות (ע"י רשם העמותות או החשכ"ל) ו/או שלגביהן התקבלו אצל הרשם תלונות סבירות על התנהלות לא תקינה -צפויות, בסבירות גבוהה מבעבר - לביקורת עומק בשנים הקרובות.
מן הראוי, כי יבדקו עצמן וייערכו לכך בסיוע מקצועי מקדים.
