נאום שרת המשפטים
ב-22 למאי השנה, נאמה שרת המשפטים איילת שקד בכנס לשכת עוה"ד באילת.
בנאום זה הלינה על מצב בו "הכוח הפוליטי עבר מנבחרי הציבור לשכבת הפקידות", תוך התעלמות מרצון הציבור כפי שמתבטא ע"י נבחריו.
במסגרת נאומה ציטטה מספרה של המשנה ליועץ המשפטי של הממשלה, עו"ד דינה זילבר, "בירוקרטיה כפוליטיקה", את הדברים הבאים: "המימרה העממית: 'מי שמצביע - משפיע', אינה בהכרח נכונה עוד...עיקר ההחלטות המכריעות לגבי חלוקת המשאבים בחברה וגיבוש המדיניות הציבורית, נעשה, יום יום, שעה שעה, ע"י המנהל הציבורי במסווה של ניטראליות וחוסר פניות".
השרה הבטיחה, כי היא וחבריה לממשלה שוקדים על שינוי המצב, וסיימה כך: "אני מאחלת לעצמנו שבשנת המשפט הקרובה נהיה אנחנו, נבחרי הציבור, אמיצים דיינו להחזיר לציבור ששלח אותנו את כל מה ששייך לו ונלקח ממנו במהלך השנים".
נשאלת השאלה, האם אכן לנבחרי הציבור ישנו האומץ להחזיר לעצמם את סמכות גיבוש המדיניות הציבורית?
בחינה של תיקון 109 לחוק התכנון והבניה מראה, כי ההפך הוא הנכון.
תיקון 109 עוסק בעיקרו בשינוי סעיפי החוק בדבר אכיפת עבירות תכנון ובניה ע"י המדינה
תיקון 109 לחוק התכנון והבנייה - משמעויות חברתיות ופוליטיות
חוק התכנון והבנייה בכללותו הינו בעל משמעויות כלכליות, חברתיות ואף פוליטיות כבדות משקל, והתיקון המוצע על אחת כמה וכמה.
תיקון 109 עוסק בעיקרו בשינוי סעיפי החוק בדבר אכיפת עבירות תכנון ובניה ע"י המדינה.
את התיקון הוביל משרד ראש הממשלה, כשמטרתו הייתה הגברת יכולת האכיפה של רשויות המדינה מול בנייה בלתי חוקית בכלל, ובערים הערביות והמעורבות בפרט.
אין ספק, שמדובר בנושא רגיש מבחינה ציבורית, ובמקומות מסוימים אף פוליטית, אשר מחייב גיבוש מדיניות ציבורית ברורה ומדוקדקת.
ובכן, מי יגבש מדיניות זו? בידי מי ההחלטה אם לאכוף ומתי ובאיזו רמת תקיפות?
ציטוט מאתר פרקליטות המדינה אודות מחלקה זו מבהיר את המצב המשפטי שנוצר: "על פי דין, ייצוג הוועדות המקומיות בהליכי אכיפה לפי חוק התכנון והבניה נעשה אך ורק על ידי תובעים שהוסמכו על ידי היועץ המשפטי לממשלה, וחייבים במילוי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה"
פיחות זוחל בסמכות נבחרי הציבור
על פי סעיף 27 לחוק התכנון והבנייה, אכיפת החוק מוטלת על הרשות המקומית, הוועדות המחוזיות ועל המועצה הארצית לתכנון ולבניה - כולן זרועות הרשות המבצעת.
"מתפקידה של הועדה המקומית ושל כל רשות מקומית במרחב תכנון הכולל תחום של יותר מרשות מקומית אחת להבטיח את קיומן של הוראות חוק זה וכל תקנה על פיו."
ואכן, עד לתיקון 33 לחוק התכנון והבניה (תיקון סע' 258 לחוק) בשנת 91, אפשר החוק לוועדה המקומית לפתוח בהליכים משפטיים פליליים "באמצעות עובד שהסמיכה לכך", וכלל לא דרך הפרקליטות.
בשנת 1991 הוסיף המחוקק לסעיף זה את המשפט התמים הבא: "ואולם בהליכים לפי פרק י' [פרק האכיפה] ייצג את הועדה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך".
או במילים פשוטות: הגשת תביעה מול עברייני בנייה, וייצוג בפני בית המשפט - רק ע"י היועצים המשפטיים אשר כפופים כולם לסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה.
לא 'נרגעו' נבחרי הציבור במטרתם להגביר את כוחם של היועצים המשפטיים על חשבון סמכותם הם, ועל פי החלטת ממשלה בשנת 2004 הקימו את "המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין" בפרקליטות.
ציטוט מאתר פרקליטות המדינה אודות מחלקה זו מבהיר את המצב המשפטי שנוצר: "על פי דין, ייצוג הוועדות המקומיות בהליכי אכיפה לפי חוק התכנון והבנייה נעשה אך ורק על ידי תובעים שהוסמכו על ידי היועץ המשפטי לממשלה, וחייבים במילוי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה." ובהמשך: "המחלקה מגבשת את מדיניות התביעה בתחום התכנון והבניה".
אמנם בהמשך מסייגת הפרקליטות: "המחלקה שותפה עם משרד הפנים [כיום תחת משרד האוצר] בפיתוח ובגיבוש התפיסה המקצועית של יחידות הפיקוח ... בקביעת מדיניות אכיפה מושכלת לכל ועדה וועדה."
האמנם שיתוף פעולה? לפניכם מספר דוגמאות.
המבקר פסק כי: "היועץ המשפטי לממשלה מתווה את מדיניות האכיפה, ובכלל זה אכיפת דיני התכנון והבנייה. גופי האכיפה השונים, ובהם היחידה לפיקוח, כפופים בפעילותם למדיניות ולהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה"
מאבק סמכויות - האכיפה בנגב
בדו"ח על אכיפת דיני מקרקעין שהוציא מבקר המדינה בשנת 2008 תואר המתח שהיה קיים בין היחידה לפיקוח של משרד הפנים (כיום במשרד האוצר) לבין המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות בעניין אכיפת חוקי הבנייה בדרום.
משרד הפנים טען, כי הנחיות הפרקליטות גרמו לפגיעה קשה באכיפה בדרום, ואף טען כי סמכות האכיפה נמצאת על פי חוק בידי הרשות המבצעת.
אולם, המבקר פסק כי: "היועץ המשפטי לממשלה מתווה את מדיניות האכיפה, ובכלל זה אכיפת דיני התכנון והבנייה. גופי האכיפה השונים, ובהם היחידה לפיקוח, כפופים בפעילותם למדיניות ולהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה."
השאלה שנדונה בוועדה - מי נתן סמכות ליועץ המשפטי של העיריה להחליט על הקריטריונים "האנושיים" ו"ההומניטריים" בלא לקבל הסכמת גורמי האכיפה בעירייה, נענתה בתשובה ברורה של עו"ד חביליו, אשר טען כי:" ראש העירייה אינו רשאי לתת כל הנחיות ליועץ המשפטי של העירייה"
נוקאאוט - ב"גן המלך"
בתאריך 10.1.2010 התנהל דיון בוועדת חוקה חוק ומשפט בהשתתפות, בין היתר, ראש עיריית ירושלים מר ניר ברקת, היועמ"ש של העירייה עו"ד חביליו ועו"ד חובב ארצי מפרקליטות המדינה.
נושא הדיון היה: אכיפה דווקנית של יועמ"ש העירייה בבית יהונתן, ומולה אי אכיפה של בנייה בלתי חוקית של כ- 100 בתים ב"גן המלך" (שכונת סילוואן – האגן הקדוש) .
מדובר באזור המהווה שטח ארכיאולוגי בעל חשיבות גבוהה, ואשר אסור בבנייה פרטית על פי כל פרמטר תכנוני.
במסגרת הדיון נחשף, כי היועץ המשפטי של העיריה בגיבוי היועץ המשפטי לממשלה מר מני מזוז גיבש עם אנשי השכונה הסדרים לביטול ההליכים המשפטיים נגדם, מתוך "שיקולים אנושיים, הומניטריים, של צרכי התושבים" כל זאת בניגוד לרצון ראש העיריה והוועדה המקומית.
השאלה שנדונה בוועדה - מי נתן סמכות ליועץ המשפטי של העיריה להחליט על הקריטריונים "האנושיים" ו"ההומניטריים" בלא לקבל הסכמת גורמי האכיפה בעירייה, נענתה בתשובה ברורה של עו"ד חביליו, אשר טען כי:" ראש העירייה אינו רשאי לתת כל הנחיות ליועץ המשפטי של העירייה, וכי קביעת הקריטריונים נעשתה ע"י הצוות של היועץ המשפטי לעירייה, בהתייעצות עם המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין - בפרקליטות המדינה".
מזכיר הממשלה דאז, מר צבי האוזר, נאלץ להודות כי: "הדרג המדיני בסוף כפוף ליועץ המשפטי לממשלה בכל הקשור לפרשנות החוק ולקביעת חוקיות או אי חוקיות מעשיה או פעולה"
ויתור מראש באכיפת דיני תכנון ובנייה ביהודה ושומרון
ביום 10.7.12 התנהל דיון בוועדת החוקה בעניין עמדת הפרקליטות בבג"ץ בנושאי התיישבות ביהודה ושומרון אשר אינה מייצגת את עמדת הממשלה.
מזכיר הממשלה דאז, מר צבי האוזר, נאלץ להודות כי: "הדרג המדיני בסוף כפוף ליועץ המשפטי לממשלה בכל הקשור לפרשנות החוק ולקביעת חוקיות או אי חוקיות מעשיה או פעולה".
המזכיר ציין, כי החלטת הממשלה בשנת 2011 הנותנת עדיפות ראשונה להסרת בנייה בלתי חוקית הממוקמת על קרקע פרטית - ניתנה על פי הוראות חד משמעיות של הפרקליטות.
מי שמצוי בפרטים המשפטיים יודע, כי החלטה זו של הממשלה, וחוות דעת הפרקליטות - הן שהביאו בסופו של דבר לפסק הדין החלוט של בג"ץ בדבר הריסת הישוב עמונה, כאשר רק שני אחוזים מהשטח היו בבעלות חוקית מוכחת.
אין צורך לציין, כי תיקון חוק התכנון והבנייה בתחום האכיפה, במיוחד כשמדובר באכיפה במגזר הערבי, טומן בחובו שאלות פוליטיות וחברתיות בענייני סדרי עדיפויות וקריטריונים, והיה מצופה כי נבחרי הציבור, ולא משנה באיזה צד פוליטי הם נמצאים, ישאפו כי תיקון זה יחזיר לידם את הסמכות להחליט בדבר מדיניות אכיפה ראויה מבחינה ציבורית ופוליטית
תיקון 109 - צמצום סמכויות לרשות המבצעת
אין צורך לציין, כי תיקון חוק התכנון והבנייה בתחום האכיפה, במיוחד כשמדובר באכיפה במגזר הערבי, טומן בחובו שאלות פוליטיות וחברתיות בענייני סדרי עדיפויות וקריטריונים, והיה מצופה כי נבחרי הציבור, ולא משנה באיזה צד פוליטי הם נמצאים, ישאפו כי תיקון זה יחזיר לידם את הסמכות להחליט בדבר מדיניות אכיפה ראויה מבחינה ציבורית ופוליטית.
אולם, מסתבר כי מדובר בתיקון אשר משמיט מידי הרשות המבצעת אף את מעט הסמכות שעוד נותרה בידיה.
להלן מספר דוגמאות:
* המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה מקבלת מעמד בחקיקה הראשית. (סע' 1 לתיקון). הממשלה לא תוכל עוד לבטל את המחלקה או להמעיט במעמדה בהחלטת ממשלה פשוטה.
* סע' 216(ב) לתיקון - אצילת סמכות ביחידה הארצית לאכיפה במשרד האוצר מצריכה אישור היועץ המשפטי.
* סע' 257ה לתיקון בחוק: נטילת סמכות מוועדה מקומית לידי היחידה הארצית לאכיפה במשרד האוצר - רק באישור היועץ המשפטי לממשלה.
* החמור מכל - ביצור מעמדו של "התובע" (היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו בפרקליטות) כתובע יחידי, ללא כל מעורבות של הוועדה המקומית:
דוגמא מטרידה במיוחד היא לגבי הסמכות לפנות לבית המשפט בבקשה להרוס ללא הרשעה - אחד מכלי האכיפה רבי החשיבות בתחום הבנייה הלא חוקית.
בסע' 212 לחוק הקיים היום סמכות זו מקבילה: " על פי בקשת הועדה המקומית או היועץ המשפטי לממשלה או נציגו...".
אולם, על פי סע' 245 לתיקון בחוק, הסמכות בידי התובע בלבד (נציג היעומ"ש) ובסמכותו גם ההחלטה בדבר העניין הציבורי: "בית המשפט רשאי, לבקשת תובע [נציג היועמ"ש] לצוות על הריסת בניה אסורה אף אם לא הוגש כתב אישום בשלה ...ובלבד שיש עניין ציבורי במתן הצו ומתקיים אחד מאלה...התובע החליט כי בנסיבות המקרה אין עניין לציבור בהמשך חקירה או העמדה לדין..."
יש לקבוע בחוק מפורשות, כי מדיניות האכיפה הארצית נתונה בידי היחידה הארצית לאכיפה ומנהלה. (יחידת אכיפה ממשלתית הקיימת כיום במשרד האוצר)
מה ניתן לעשות? הצעות לפתרון
לפני קבלת החוק בקריאה שנייה ושלישית, מוצעים השינויים הבאים אשר יביאו להיפוך כוחות, ויחזירו את סמכות קביעת הקריטריונים והמדיניות לידי נבחרי הציבור. שינוי זה אינו מסובך מבחינה משפטית.
* את סעיף 245 יש לתקן כך: "כל ההליכים לפי פרק זה ינוהלו בידי משפטנים עובדי/מוסמכי היחידה הארצית לאכיפה ממשרד האוצר, בלבד, ובהתאם להנחיות הוועדות המקומיות, האזוריות הארציות, השר הממונה והממשלה".
* יש לקבוע בחוק מפורשות, כי מדיניות האכיפה הארצית נתונה בידי היחידה הארצית לאכיפה ומנהלה. (יחידת אכיפה ממשלתית הקיימת כיום במשרד האוצר)
* לתקן במקביל את סעיף 11 לחוק סדר הדין הפלילי, בצורה שתסייג את חוק התכנון והבנייה.
מעתה, הרשות המבצעת תוכל להיות מיוצגת על ידי פרקליטים מטעמה, ועל פי מדיניות שהיא תקבע, ולא תהיה אנוסה להיות מיוצגת ע"י נציגי היועמ"ש הכפופים להנחיותיו.
- כל זה, מהווה חזרה למצב כפי שהיה עד לשנת 91.
* ביטולה של המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות. (ביטול ע"י החלטת ממשלה).
בד בבד, יש להקים ביחידה הארצית לאכיפה גוף אכיפה משפטי מקצועי, הכפוף לרשות המבצעת והנחיותיה, ולתת הנחיות אכיפה ממשלתיות מפורטות.
שינוי בסעיף 253 בלבד: במקום "כל ההליכים לפי פרק זה ינוהלו בידי תובע" - ינוסח הסעיף כך: "רשות אוכפת תיוצג בבית המשפט בהליך לפי פרק זה בידי תובע"
שינוי בסעיף אחד בלבד
הח"מ פנה בהצעות אלו ליו"ר וועדת הפנים חה"כ דודי אמסלם, לחה"כ סמוטריץ', למנכ"ל משרד ראש הממשלה מר אלי גרונר - יוזם התיקון, ואף לשרת המשפטים איילת שקד.
התוצאה: שינוי בסעיף 253 בלבד: במקום "כל ההליכים לפי פרק זה ינוהלו בידי תובע" - ינוסח הסעיף כך: "רשות אוכפת תיוצג בבית המשפט בהליך לפי פרק זה בידי תובע".
